G20與全球經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型

龐中英++劉敬文

自2009年二十國集團(tuán)（G20）匹茲堡峰會將G20確定為世界主要經(jīng)濟(jì)體的“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”以來，G20在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域取得了諸多成就。盡管如此，受七國集團(tuán)（G7）阻撓等因素影響，G20在治理內(nèi)容、合法性及應(yīng)對全球化危機(jī)方面仍面臨諸多問題。作為2016年G20杭州峰會主席國，中國應(yīng)積極推動G20轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二

十國集團(tuán)（G20）于1999年在德國誕生，其產(chǎn)生旨在治理國際金融危機(jī)，尤其是防范局部性金融危機(jī)“傳染”或者“擴(kuò)散”為更大范圍的金融危機(jī)。這一為應(yīng)對未來的沖擊而設(shè)計的會議機(jī)構(gòu)（論壇）被不幸言中。美國和歐洲在2008年爆發(fā)了前所未有的、具有全球嚴(yán)重影響的金融危機(jī)。全球金融危機(jī)發(fā)生后，美歐等國政府（尤其是歐洲中央銀行）和七國集團(tuán)（G7）一致認(rèn)為，G20是應(yīng)對全球金融危機(jī)的幾乎是獨一無二的有效國際合作平臺?；谶@一共識，G20旋即上升為各國領(lǐng)導(dǎo)人年度聚首的首腦會議，即G20峰會。

G20成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”

對2008年以來G20發(fā)表的公報或者聲明進(jìn)行文本研究十分重要。這一研究不僅可以讓我們真正了解G20到底在主張什么和做了什么，而且也能發(fā)現(xiàn)G20峰會進(jìn)程在不到十年時間內(nèi)發(fā)生的主要議題的轉(zhuǎn)換。在“后金融危機(jī)”階段，G20成員由于在全球經(jīng)濟(jì)治理的根本問題即各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策深入?yún)f(xié)調(diào)上無法取得有希望的進(jìn)展，從而將議題轉(zhuǎn)移到相對容易取得共識的世界經(jīng)濟(jì)“復(fù)蘇”和“增長”上來。當(dāng)然，自2008年以來至今，全球經(jīng)濟(jì)增長總體上依然乏力（盡管有些經(jīng)濟(jì)體在一定階段的增長情況還不錯），諸多經(jīng)濟(jì)體甚至陷入停滯，結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型相當(dāng)困難。

縱觀國際經(jīng)濟(jì)合作的歷史進(jìn)程，2009年的匹茲堡峰會具有重大的歷史意義：這次峰會把G20確定為世界主要經(jīng)濟(jì)體的“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”，初步確定了世界銀行和國際貨幣基金組織兩大金融機(jī)構(gòu)的量化改革目標(biāo)，啟動“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長框架”以及相互評估進(jìn)程，并就二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會機(jī)制化等達(dá)成重要共識。2010年首爾峰會就全球經(jīng)濟(jì)失衡的“參考性指南”達(dá)成原則共識。2011年戛納峰會，除了討論歐元區(qū)的債務(wù)危機(jī)和氣候變化等議題外，通過了促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)行動計劃。2012年洛斯卡沃斯峰會，G20繼續(xù)討論“保增長、促就業(yè)”等問題；為確保國際貨幣基金組織擁有足夠資源應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的風(fēng)險，不少國家在會上宣布參與國際貨幣基金組織的增資計劃。2013年圣彼得堡峰會關(guān)注發(fā)達(dá)國家寬松貨幣政策的外溢效應(yīng)，呼吁有關(guān)國家采取負(fù)責(zé)任的政策，調(diào)整貨幣政策時同各方加強(qiáng)溝通。而2014年布里斯班峰會，除了老生常談的問題外，“增長、就業(yè)”繼續(xù)成為會議討論的主題。2015年安塔利亞峰會，則延續(xù)了上次峰會所討論的話題。此次中國主辦G20峰會，“增長”依然被確定為會議主題。

所謂“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”，系指G20不是一般的國際經(jīng)濟(jì)合作論壇，而是國際經(jīng)濟(jì)合作論壇的論壇，即“全球經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)委員會”（Global Steering Committee）。[1]根據(jù)這一定義和宣言，原則上講，G20的地位要高于世界上其他的國際經(jīng)濟(jì)合作論壇。

G20希望達(dá)成有效的全球經(jīng)濟(jì)治理的大目標(biāo)。然而，在G20所發(fā)布的公報或聲明中，強(qiáng)調(diào)更多的恰恰不是“全球經(jīng)濟(jì)治理”而是“國際經(jīng)濟(jì)合作”。這表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通過國際合作（包括制定國際規(guī)則、國際規(guī)范和國際制度）管理、控制、解決全球范圍內(nèi)的共同挑戰(zhàn)、問題、危機(jī)乃至威脅。

G20峰會尋求的國際合作，不僅是國際經(jīng)濟(jì)合作，而且還包括在其他事務(wù)上的國際合作：

其一，G20的最大貢獻(xiàn)是決定對1945年成立的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）進(jìn)行改革和現(xiàn)代化，讓世界的“新興經(jīng)濟(jì)體”發(fā)揮更大作用，同時改善“新興經(jīng)濟(jì)體”在這些國際金融機(jī)構(gòu)中的地位。改革全球治理機(jī)構(gòu)并非易事。從2010年到2015年，G20峰會居然耗費了五年多的時間才落實了對國際金融機(jī)構(gòu)的這一改革方案。美國國會在2015年才最終批準(zhǔn)這一改革方案。在美國國會批準(zhǔn)這一方案前，其他G20成員都完成了批準(zhǔn)程序。

其二，韓國、墨西哥等國擔(dān)任G20主席時，對全球發(fā)展（可持續(xù)發(fā)展）問題實現(xiàn)了突破。G20在發(fā)展中世界的重要性日益凸顯，非洲等發(fā)展中地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題得到強(qiáng)調(diào)，從而提高了G20的全球合法性。這一努力具有決定性的影響，它使聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)在2015年如期成功升級為全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

其三，氣候談判。G20一直在協(xié)調(diào)成員之間的全球氣候治理政策，從而使聯(lián)合國氣候談判進(jìn)展加速并最終達(dá)成了《巴黎協(xié)定》。

其四，其他方面的問題，如反腐敗和稅收等。這表明，G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集體領(lǐng)導(dǎo)得到鞏固。

G20作為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”所面臨的問題

G20中的“新興經(jīng)濟(jì)體”，如中國、俄羅斯、印度、巴西、土耳其等一直認(rèn)為，G20不應(yīng)該是傳統(tǒng)的西方大國為主的G7主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)治理的改革和重建。G7是西方國家對世界的治理，因而不具備充分的全球合法性。然而，事實上，在世界事務(wù)中，G7并未因為G20這樣的宣布和努力而不存在。相反，G7卻因為G20的存在而得到了某種程度的強(qiáng)化。例如，2016年，日本輪值舉辦G7正好與中國輪值舉辦G20同期。G7在日本主導(dǎo)下，不顧G20中大多數(shù)成員的感受，再次強(qiáng)調(diào)G7的作用。[2]顯然，日本把其在G7中的重要性看得比在G20中的重要性大得多。

在金融危機(jī)的“危機(jī)管理”（“同舟共濟(jì)”）階段（2008—2010年），美歐為了調(diào)動“新興經(jīng)濟(jì)體”在解決金融危機(jī)中的積極性，策略性地許諾G20是“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。然而，事實證明，美歐的這一許諾是口惠而實不至，因為歐美日事實上并沒有放棄G7，而且試圖通過G7主導(dǎo)G20。

G20代表著一種對“（國際）權(quán)力轉(zhuǎn)移”的集體管理。但是，當(dāng)前的國際現(xiàn)實是，“權(quán)力轉(zhuǎn)移”尚未完成，且距離“權(quán)力轉(zhuǎn)移”完成還有相當(dāng)?shù)木嚯x。G7缺少集體意愿和準(zhǔn)備接受以G20為主要論壇的新的管理“權(quán)力轉(zhuǎn)移”的制度安排。這對形成以G20為中心的全球治理體系非常不利。

因此，在肯定G20自2008年以來對全球治理所做出的重大貢獻(xiàn)時，必須認(rèn)識到G20這一國際經(jīng)濟(jì)合作論壇所存在的問題：

首先，G20在形式上是全新的，但在內(nèi)容上卻至少有一半是舊的。從某種程度上講，G20是G7的延伸或者擴(kuò)大。與G7一樣，G20也是加拿大、歐洲國家發(fā)起的。這些國家在當(dāng)前的國際權(quán)力體系中屬于“中等強(qiáng)國”，即它們在國際權(quán)力地位上不上不下，但在領(lǐng)土或者經(jīng)濟(jì)份量等許多方面，已經(jīng)是世界大國。G20包括四個歐洲國家——德、英、法、意。不僅如此，由于歐盟已經(jīng)作為一個新興的國際行為體登上世界事務(wù)的舞臺，制定和實行“共同外交與安全政策”，是G20的正式成員，因此G20的歐洲代表性有些過度。鑒于此，從某種程度上可以說G20本質(zhì)上是由歐洲所主導(dǎo)。

然而，G20的成員國英國已經(jīng)通過公投決定脫離歐盟，并將與歐盟建立新的關(guān)系。這一事件將影響歐盟的未來，也會對G20中的歐洲作用產(chǎn)生重大影響。

歐盟的成立是為了使歐洲不再發(fā)生歐洲國家之間的戰(zhàn)爭，以及由于這種歐洲戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的世界大戰(zhàn)，也即歐盟是為了世界和平而建立的。英國脫離歐盟并不意味著歐洲國家之間將重新選擇戰(zhàn)爭，但一個因此而縮小的歐盟在全球事務(wù)包括在G20中的作用將有所下降。

晚于國際貨幣基金組織和世界銀行成立的歐盟，其框架也開始出現(xiàn)老化現(xiàn)象，所面臨的問題亦不斷涌現(xiàn)，所以，英國等歐洲國家一直在推動“歐盟改革”。也就是說，僅僅追溯G20的歐洲成分和歐洲作用，就能理解G20這個全球治理框架存在的深層問題，這的確需要引起高度重視。

第二，作為大國之間的合作平臺，G20的國際合法性從一開始就是一個比較突出的問題。世界上弱小的經(jīng)濟(jì)體及國家等在其中沒有得到代表。盡管G20也邀請了一些非成員國參加，且地區(qū)組織如非盟、東盟等一般都參加每年的G20峰會，但這些改進(jìn)G20全球合法性的努力仍是杯水車薪，G20本身存在全球治理的“民主赤字”。

中國、印度、巴西、南非等幾個發(fā)展中大國在G20中發(fā)揮作用，有助于改善G20的國際合法性問題，但G20要想從根本上解決這個問題，還需要從制度設(shè)計和執(zhí)行上囊括更多的沒有被吸收進(jìn)來的國家，從而使自身成為全球治理民主化的典范而不是制造全球治理的“民主赤字”。

第三，G20的誕生是為了回應(yīng)全球化危機(jī)，但這一任務(wù)幾乎難以完成。全球化的危機(jī)之一是人的危機(jī)，即社會中下層的生活受到了全球化的沖擊，甚至沒有保障。在全球化最深入、精英從中受益最多的歐美，卻出現(xiàn)了普通民眾的強(qiáng)烈抵制和反對全球化的浪潮。G20顯然扭轉(zhuǎn)和解決不了這一全球化的悖論。全球化的主要動力當(dāng)然是人，人可以推動全球化也可以逆轉(zhuǎn)全球化。G20在強(qiáng)調(diào)解決這一根本不平衡問題上尚未創(chuàng)造奇跡。從2008年到2016年，盡管G20不斷強(qiáng)調(diào)著力應(yīng)對全球化中的各種問題，但并未真正緩和底層民眾的恐慌和苦難，產(chǎn)生了各種各樣的“逆轉(zhuǎn)”全球化的大事件。

全球經(jīng)濟(jì)治理是社會從上到下和從下到上相互結(jié)合的過程。地方的、國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)要與全球的、地區(qū)的等宏大機(jī)構(gòu)結(jié)合起來。也就是說，僅有歐盟、國際貨幣基金組織、G20、金融穩(wěn)定委員會等宏大機(jī)構(gòu)還不足以有效治理世界經(jīng)濟(jì)。

中國需如何推動G20轉(zhuǎn)型和發(fā)展？

中國是G20的成員，一直在其中發(fā)揮著重大作用。2016年中國擔(dān)任G20主席國是其發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)作用的又一重大機(jī)遇，這對全球經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型的意義重大而深遠(yuǎn)。

第一，推動G20成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”，即全球經(jīng)濟(jì)治理的“指導(dǎo)委員會”。為達(dá)到這一全球治理的遠(yuǎn)大目標(biāo)，中國要增強(qiáng)國際領(lǐng)導(dǎo)能力和發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要提供物質(zhì)性的全球公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)設(shè)施投資上的“一帶一路”倡議和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行），而且更重要的是要提供觀念性的全球公共產(chǎn)品（如全球機(jī)構(gòu)的改革方案、下一代全球治理的制度和規(guī)范等）。

第二，提高全球經(jīng)濟(jì)治理的有效性。杭州峰會召開前，G20第三次協(xié)調(diào)人會議要求G20推動“更高效的全球經(jīng)濟(jì)金融治理”。中國已經(jīng)把“高效有序的全球治理”作為對外政策的一個目標(biāo)。全球治理的有效性取決于許多因素，尤其是其代表性。

第三，促進(jìn)已有全球治理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化。中國是全球治理機(jī)構(gòu)的改革者。改革就是現(xiàn)代化，現(xiàn)代化就是改革。國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的作用非常關(guān)鍵。然而，這些機(jī)構(gòu)誕生在70多年前，盡管已經(jīng)有了許多適應(yīng)性調(diào)整，但仍然不能很好地“反映”當(dāng)今世界的現(xiàn)代化進(jìn)程。2009年G20匹茲堡峰會聲明規(guī)定“將全球機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化以反映當(dāng)今的全球經(jīng)濟(jì)”。這包括將國際金融機(jī)構(gòu)和全球發(fā)展架構(gòu)進(jìn)行“現(xiàn)代化”。中國要通過G20這一平臺，要求國際貨幣基金組織和世界銀行等盡快落實G20已經(jīng)通過且獲得全部G20成員政府（行政和立法）批準(zhǔn)的改革方案，并制定和通過國際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革的方案。

第四，在微觀層次推動全球治理。G20成立時的宗旨之一，就是管控全球化產(chǎn)生的社會退步和不平等的擴(kuò)大，讓全球化更多地惠及普通人。在這方面，中國能做許多事情，一是在國內(nèi)層次上實現(xiàn)社會正義，二是讓G20更加強(qiáng)調(diào)全球社會治理。

第五，把G20打造成“21世紀(jì)的大國協(xié)調(diào)”（The 21st century concert of powers）機(jī)制。[3]G20進(jìn)行的大國協(xié)調(diào)，不應(yīng)僅是各國財政和金融等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，而且應(yīng)包括各國的全球安全政策之間的協(xié)調(diào)，以使G20與聯(lián)合國安理會形成分工，在全球安全治理中發(fā)揮中心作用。

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] Tony Payne， “G20 as a global steering committee”， http：//speri.dept.shef.ac.uk/2012/12/04/g20-global-steering-committee/. 不過，“G20作為全球指導(dǎo)委員會”是充滿爭議的。有些國家，如當(dāng)前的日本政府，為了與中國對抗，堅持G7而不是G20發(fā)揮這樣的作用。

[2] 《G7領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，2016年6月27日，http：//www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf.

[3] 有不少澳大利亞學(xué)者認(rèn)為G20就是一種21世紀(jì)的主要國家之間的協(xié)調(diào)，http：//www.lowyinterpreter.org/post/2008/10/28/The-21st-century-concert-of-powers.aspx.