農(nóng)村治理法治化進(jìn)程中存在的問題及其解決路徑

劉星顯

[摘 要] 目前我國(guó)農(nóng)村治理已步入法治化的發(fā)展軌道，但法治化進(jìn)程中仍存在諸多問題：一是相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺位，村民自治難以落實(shí)；二是法治實(shí)施環(huán)境欠缺，法律執(zhí)行不夠暢通；三是權(quán)大于法問題普遍，法律權(quán)威性不足。為進(jìn)一步提升農(nóng)村法治化治理水平，必須嚴(yán)格規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法司法行為，優(yōu)化村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)村法治文化建設(shè)，充分利用新興媒體優(yōu)勢(shì)，提升農(nóng)村法治宣教實(shí)效。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村治理；法治化；法治宣傳

[中圖分類號(hào)] C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2016）08-0109-05

農(nóng)村治理之法治化道路具有復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，農(nóng)村法治的提出對(duì)于做好當(dāng)前和下一階段的“三農(nóng)”工作具有重要的指導(dǎo)意義。在黨的十八屆四中全會(huì)確立的全面推進(jìn)依法治國(guó)大背景下，農(nóng)村治理已步入法治化的發(fā)展軌道，農(nóng)村治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化程度大幅提升，地方性法規(guī)體系初具規(guī)模，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)不斷完善，農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開展，這些無(wú)不保障和推動(dòng)了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。本文就實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化，談?wù)剛€(gè)人意見，以就教同行。

一、農(nóng)村治理法治化進(jìn)程中存在的問題

1.相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺位，村民自治難以落實(shí)

農(nóng)村基層民主法治建設(shè)是社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要組成部分，也是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的基本內(nèi)容。農(nóng)村治理法治化并非是對(duì)城市法治經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單移植，具體到村民自治問題，其實(shí)質(zhì)是讓村民最大限度地參與村務(wù)，實(shí)現(xiàn)法治與自治互動(dòng)，但要真正實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)仍有難度，因?yàn)閷?shí)際上由于相關(guān)制度缺位，農(nóng)村基層民主法治建設(shè)仍存在諸多問題。譬如在民主決策實(shí)踐方面，由于沒有健全的決策制度和決策程序，村委會(huì)及村民的民主決策權(quán)常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉，以致影響和制約了村民自治過程中的自主決策的程度和質(zhì)量，具體表現(xiàn)為上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織包辦代替決策的現(xiàn)象嚴(yán)重，因而一些基層決策不能很好地體現(xiàn)農(nóng)民群體的訴求，從而增加了黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的阻力[1] 32-34。

2.法治實(shí)施環(huán)境欠缺，法律運(yùn)行不夠通暢

法治的良性運(yùn)行與法律實(shí)施大環(huán)境息息相關(guān)。筆者通過對(duì)當(dāng)下所在地政法隊(duì)伍建設(shè)、司法機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)投入情況、法律監(jiān)督效果以及法治文化塑造等方面進(jìn)行考察，初步得出的結(jié)論是，從總體上看，農(nóng)村法治環(huán)境距離治理法治化狀態(tài)還有相當(dāng)差距。譬如從法律實(shí)施隊(duì)伍建設(shè)層面看，司法、執(zhí)法及法律監(jiān)督隊(duì)伍組成人員的專業(yè)能力普遍較低，綜合素質(zhì)較差，因而工作效率低。加上他們的工資待遇較差，工作積極性不高等問題已成普遍現(xiàn)象，因而造成連鎖反應(yīng)是農(nóng)村政法隊(duì)伍建設(shè)無(wú)論在人員、資金、技術(shù)、管理等方面，都存在一定困難，難以滿足農(nóng)村社會(huì)法治建設(shè)需要。再譬如從法律實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置層面看，農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要集中在市縣一級(jí)，在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，尤其在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)榉ㄔ杭八痉C(jī)關(guān)管轄范圍大，人員編制相對(duì)不足，所以給農(nóng)民尋求司法救助帶來諸多不便。再譬如從法律實(shí)施的經(jīng)費(fèi)投入情況看，政府對(duì)農(nóng)村基層執(zhí)法的投入十分有限，且缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，因而極大地影響了執(zhí)法的質(zhì)量與效率，不可避免地產(chǎn)生了一些以罰代法、以罰代刑、以罰代管的問題。還譬如從法律實(shí)施的法律監(jiān)督層面看，農(nóng)村基層法律監(jiān)督一直以來是農(nóng)村法治建設(shè)中的短板，具體表現(xiàn)為監(jiān)督主體分工不明，監(jiān)督內(nèi)容不具體，難以形成監(jiān)督合力，因而社會(huì)監(jiān)督與群眾監(jiān)督明顯不足，不能有效遏制執(zhí)法部門長(zhǎng)期以來存在的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義問題，因而嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群體對(duì)法治的信任感。最后從法律實(shí)施的法治文化環(huán)境看，農(nóng)民法律意識(shí)普遍淡薄，主要表現(xiàn)為法律知識(shí)匱乏、法律觀念陳舊、權(quán)力意識(shí)強(qiáng)烈和權(quán)利意識(shí)缺乏等等，農(nóng)村普法在內(nèi)容與形式上亟需突破。

3.權(quán)大于法問題普遍，法律權(quán)威性不足

中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)正處于從傳統(tǒng)威權(quán)式管理模式到現(xiàn)代法治化治理模式的轉(zhuǎn)型時(shí)期，較為完善的社會(huì)主義法律體系為農(nóng)村治理的法治化建設(shè)提供了有力的法律指引與保障。但必須指出，在農(nóng)村治理實(shí)踐過程中，“權(quán)大于法”“人治大于法治”現(xiàn)象仍然存在，甚至在邊遠(yuǎn)農(nóng)村還表現(xiàn)得較為普遍。一些地方政府在管理農(nóng)村事務(wù)時(shí)，習(xí)慣依賴上級(jí)指示、紅頭文件及地方政策等行政指令，涉農(nóng)法律法規(guī)的實(shí)施遭受到行政意志的左右，因而違法違規(guī)事件時(shí)有發(fā)生。特別是一些農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)樗麄冏陨砣狈Ψㄖ沃卫硭季S以及相應(yīng)的依法辦事能力，所以在實(shí)際的工作中，應(yīng)該依法律法規(guī)解決問題時(shí)，卻習(xí)慣于個(gè)人或少數(shù)人說了算，從而導(dǎo)致社會(huì)治理效能低下。因而，從總體上看，“重人治輕法治，重結(jié)果輕規(guī)則，重守法輕用法，重信訪輕法律”的觀念與意識(shí)誤區(qū)在農(nóng)村地區(qū)不僅普遍存在，且還十分頑固?？梢娹r(nóng)村社會(huì)的法治根基有待進(jìn)一步夯實(shí)。

二、進(jìn)一步提升農(nóng)村治理法治化水平的實(shí)現(xiàn)路徑

1.嚴(yán)格規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法司法行為，完善多層次的農(nóng)村法律監(jiān)督機(jī)制

首先，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理法治化的重心在于將農(nóng)村基層組織建設(shè)作為著力點(diǎn)，發(fā)揮基層組織和基層干部的核心作用，提高農(nóng)村干部依法治村的能力和水平。在涉農(nóng)執(zhí)法方面，國(guó)土、稅務(wù)、工商和環(huán)保等相關(guān)行政執(zhí)法部門，要樹立以人為本的執(zhí)法理念，把維護(hù)農(nóng)民利益作為執(zhí)法活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和衡量執(zhí)法效果的標(biāo)尺，認(rèn)真貫徹“嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，廉潔高效”的執(zhí)法要求，嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，擔(dān)負(fù)行政責(zé)任，同時(shí)明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，厘清權(quán)力邊界，防止多頭執(zhí)法、一事多罰問題出現(xiàn)。堅(jiān)決杜絕在執(zhí)法過程中“權(quán)大于法”的“長(zhǎng)官意志”。其次，健全多層次的法律監(jiān)督機(jī)制是涉農(nóng)執(zhí)法司法行為規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化的重要環(huán)節(jié) [2] 291。特別應(yīng)強(qiáng)化縣級(jí)人大對(duì)縣行政主體、司法主體的監(jiān)督職能，加強(qiáng)行政部門的上下級(jí)監(jiān)督，破除地方保護(hù)與部門保護(hù)的壁壘。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村基層法律監(jiān)督相對(duì)薄弱的短板，極力向基層延伸法律監(jiān)督的“觸角”。在矛盾多發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)以及一些重大項(xiàng)目建設(shè)工地，則應(yīng)通過派駐工作機(jī)構(gòu)等形式，完善派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督制度，將基層法律監(jiān)督工作延伸到廣大農(nóng)村，以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理形式的創(chuàng)新。另外，還要繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，建立強(qiáng)大的輿論陣地，增強(qiáng)農(nóng)民的監(jiān)督意識(shí)，以形成多層次的農(nóng)村法律監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮法律監(jiān)督效能。

2.健全村民自治權(quán)利保障機(jī)制，優(yōu)化村民自治社會(huì)基礎(chǔ)

隨著村民自治制度的發(fā)展，自治權(quán)利正內(nèi)化為一項(xiàng)基礎(chǔ)性民主權(quán)利。針對(duì)村民自治權(quán)屢遭侵害的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)繼續(xù)健全以自力救濟(jì)與司法救濟(jì)為主，多種救濟(jì)方式有機(jī)結(jié)合的村民自治權(quán)救濟(jì)體系 [3]。為此，其一，在自力救濟(jì)方面，要大力培育村民自治權(quán)利的自力救濟(jì)機(jī)制，主要通過完善村委會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解委員會(huì)制度，針對(duì)屬于村民自治范圍內(nèi)的事件、爭(zhēng)議與沖突，實(shí)現(xiàn)自治組織的自我管理功能。其二，在政府救濟(jì)方面，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的救濟(jì)范圍，不斷完善行政調(diào)解救濟(jì)、行政裁決救濟(jì)、行政處罰救濟(jì)、行政處分救濟(jì)以及信訪救濟(jì)的程序、范圍與效力，從村民自治運(yùn)作的實(shí)際出發(fā)，盡快建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府救濟(jì)制度、上級(jí)政府救濟(jì)制度。其三，在司法救濟(jì)方面，應(yīng)拓展村民自治權(quán)司法救濟(jì)的程序方式，繼續(xù)健全相應(yīng)的司法審查機(jī)制、司法裁判機(jī)制和司法執(zhí)行機(jī)制，探索審查、裁判與執(zhí)行三位一體的司法救濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)審查的全面性、裁判的公正性與執(zhí)行的徹底性，切實(shí)維護(hù)司法裁決的權(quán)威。其四，在社會(huì)救濟(jì)方面，應(yīng)大力培育關(guān)注新聞媒體、非政府組織在村民自治權(quán)利救濟(jì)過程中的作用，進(jìn)一步完善大眾媒體的輿論監(jiān)督機(jī)制，夯實(shí)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)法治宣教模式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)農(nóng)村法治文化建設(shè)

黨的十八大把“法治”作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的一大要素，就是要讓法治成為一種全民信仰，化為社會(huì)文明進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。近一個(gè)時(shí)期以來，我國(guó)法治宣傳教育工作雖然取得了一定成績(jī)，但隨著農(nóng)村社會(huì)的不斷進(jìn)步，改革的不斷深入，一些新情況、新問題涌現(xiàn)，與農(nóng)村法治文化建設(shè)的要求存在一定差距。從農(nóng)村法治宣傳教育的實(shí)踐情況看，以組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制為核心的包括經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、督促檢查機(jī)制等相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制尚處于初創(chuàng)期，在此階段應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)部門與農(nóng)村基層政府的剛性制度約束，既應(yīng)注意激活工作主動(dòng)性，又應(yīng)避免形式主義傾向。從認(rèn)識(shí)上，農(nóng)村法治宣傳教育應(yīng)實(shí)現(xiàn)并促進(jìn)由普及知識(shí)到培育法治思維、培植公民意識(shí)的轉(zhuǎn)變；在具體方式上應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)式灌輸?shù)街鲃?dòng)式啟發(fā)的轉(zhuǎn)變；在普法載體運(yùn)用上努力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變；在內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)由知識(shí)向文化的轉(zhuǎn)變[4] 254-260。所有這些，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是在法治文化建設(shè)的機(jī)制完善上下足功夫，通過創(chuàng)設(shè)省級(jí)法治文化聯(lián)席會(huì)議制度，建立起法治文化建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。為此，可嘗試進(jìn)一步健全農(nóng)村法治文化建設(shè)工作機(jī)制，確保全省法治文化建設(shè)持續(xù)有效推進(jìn)。同時(shí)，將農(nóng)村各級(jí)黨委、政府的法治文化建設(shè)納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，科學(xué)制定農(nóng)村法治文化建設(shè)的政府目標(biāo)管理績(jī)效考核機(jī)制和各部門效能建設(shè)考核機(jī)制。以創(chuàng)設(shè)法治文化聯(lián)席會(huì)議制度為契機(jī)，繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各部門配合和全社會(huì)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源投入到農(nóng)村法治宣傳教育當(dāng)中，不斷拓寬法治宣傳教育的工作渠道，增強(qiáng)法治宣傳教育的工作活力。

4.充分利用新興媒體優(yōu)勢(shì)，提升農(nóng)村法治宣教實(shí)效

首先，充分利用新媒體的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，改變單向度的灌輸式、突擊式的宣傳教育模式，打造互動(dòng)式、常態(tài)式、社會(huì)參與式的法治宣傳教育新模式，最大限度地傳播法治理念與法律知識(shí)，為農(nóng)村社會(huì)提供全面、權(quán)威的法律信息。應(yīng)積極利用博客、播客、微博、移動(dòng)通訊終端、微信等新媒體形式，著力打造普法門戶網(wǎng)站、普法官方微博、官方微信，組織和開展有聲勢(shì)的宣傳教育活動(dòng)，提高農(nóng)村法治宣傳教育的影響力與滲透力。同時(shí)，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)條件，加強(qiáng)各部門的互聯(lián)互通，在運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行法治宣傳教育的過程中，各相關(guān)部門要做到橫縱貫通，通過建立互通互連的管理平臺(tái)，達(dá)到資源整合，以實(shí)現(xiàn)高效管理，增強(qiáng)法治宣傳教育的影響力。其次，應(yīng)全力打造傳統(tǒng)媒體與新興媒體合力的宣傳教育陣地。在傳統(tǒng)媒體仍具備重要作用的前提下，結(jié)合報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)主流媒體和網(wǎng)絡(luò)、微博、手機(jī)等新興媒體優(yōu)勢(shì)，著力建構(gòu)相互配合、整體聯(lián)動(dòng)、共同促進(jìn)，功能互補(bǔ)、覆蓋廣泛的法治宣傳教育新格局，做到信息資源和技術(shù)平臺(tái)共享，不斷整合壯大法治宣傳教育的力量，形成全媒體傳播，實(shí)現(xiàn)傳播效果的最大化。第三，建立農(nóng)村法治宣傳教育新興媒體的規(guī)范化管理制度，對(duì)在法治文化傳播中的一些偏失進(jìn)行必要的矯正。在人員規(guī)范管理方面，法治網(wǎng)站作為新興媒體傳播的重要陣地，應(yīng)實(shí)現(xiàn)專人專崗、常換常新、常改常優(yōu)、互聯(lián)互通，注重既懂得網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)又懂得法制工作的復(fù)合型人才的培養(yǎng)與選拔，在各級(jí)法治宣傳教育機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍中，打造政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、技術(shù)過硬、作風(fēng)過硬的善于運(yùn)用新興媒體從事法治宣傳教育工作的人才隊(duì)伍。

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[責(zé)任編輯：馬昌運(yùn)]