劃定紅線保護云南生物多樣性的緊迫舉措

李冰

近年來如何協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與生物多樣保護的關(guān)系，已成為云南可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題，也是非常突出的矛盾。在云南偏遠山區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)，這一矛盾表現(xiàn)得尤為突出。

今年4月14日，云南省生態(tài)文明體制改革專項小組印發(fā)《云南省生態(tài)保護紅線劃定工作方案》，明確開始啟動生態(tài)保護紅線劃定工作，并預計于今年7月底前完成劃定工作。然而時至8月下旬，本刊經(jīng)多方探訪后證實，劃定工作尚未完成。

在西南林業(yè)大學教授、國際竹藤組織項目專家董文淵看來，抓住生態(tài)保護紅線劃定的契機，深刻認識生態(tài)保護紅線與生物多樣性保護的關(guān)系，對于深化生態(tài)文明理念，加快美麗云南建設(shè)，具有極其重要的歷史與現(xiàn)實意義。2015年，他與同事共同撰寫了《生態(tài)保護紅線劃定對云南生物多樣性保護影響研究》，在業(yè)界及云南政界引起強烈反響。“劃定工作落實越早，對云南經(jīng)濟社會發(fā)展越有利?！彼f。

國家生態(tài)安全并非危言聳聽

生態(tài)保護紅線是指對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值。它與18億畝耕地紅線、水資源三條紅線等共同構(gòu)成了國家層面的生命紅線。

“隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境資源需求的日益增加，我國的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，整體上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性解體和功能性紊亂的發(fā)展態(tài)勢?！倍臏Y以云南為例分析說，目前，云南以滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖為代表的九大高原湖泊污染嚴重，整體生態(tài)服務功能低下，亟需治理和改善。同時，滇中、滇東北地區(qū)沼澤化草甸和淡水泉濕地，在過去20年間退化面積超過40%，超過50%的沼澤和沼澤化草甸濕地過度放牧，近18%的濕地存在無序旅游和不規(guī)范開發(fā)。

由此，號稱“動植物王國”的云南的生物多樣性正受到嚴重威脅：遺傳種質(zhì)資源流失嚴重、外來入侵物種威脅加劇?！叭∑胀ㄒ吧?6個分布點已經(jīng)消失24個；172個地方畜禽品種中，有92個品種個體數(shù)量下降。大普吉豬、草海鵝、文山鵝、思茅鵝、曲靖兔 5個品種消失，怒江獨龍牛、西雙版納馬、紅河黑綿羊等 11個品種瀕危。”

面對如此嚴峻的形勢，只有按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，及時劃定生態(tài)保護紅線、恢復退化生態(tài)系統(tǒng)，才能應對不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，維護國家生態(tài)安全。

他認為，自然資源短缺已成為限制我國經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素之一。只有劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，才能從源頭上緩解生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，保障人民生產(chǎn)生活條件；如此也有利于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進資源與能源的高效利用，解決好發(fā)展與保護之間的矛盾，才能提高國民經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)力。

“就云南來說，生態(tài)保護紅線劃定要與生物多樣性保護工作有機結(jié)合，搶救和保護生物多樣性?！彼M一步分析說，比如滇中高原地區(qū)的撫仙湖、星云湖、杞麓湖、異龍湖、陽宗海等高原湖泊濕地，以及瀾滄江、金沙江、紅河、怒江、南盤江和伊洛瓦底江等河流濕地，原先尚未列為保護地。紅線應劃定特殊物種保護區(qū)，將已被列入各級保護物種名錄但因未被保護地體系覆蓋而處于保護空缺的動植物，如水松、紫檀、柔毛油杉、棕尾虹雉、白腹鷂、斑嘴鵜、云南閉殼龜?shù)燃{入保護范圍。

一致性、重疊性、戰(zhàn)略性來定義紅線

據(jù)董文淵介紹，生態(tài)保護紅線劃定與云南生物多樣性保護的目標一致；生態(tài)保護紅線區(qū)域與云南生物多樣性重點地區(qū)的重疊性；劃定紅線將更加突出云南生物多樣性保護目的的戰(zhàn)略性。

云南省生物多樣性保護分為三個目標階段：近期——努力使保護優(yōu)先區(qū)域的生物多樣性下降趨勢得到遏制；中期——使生物多樣性的喪失與流失得到基本控制；遠期——使全省的生物多樣性得到切實保護，形成類型齊全、布局合理、功能完善、效益明顯的自然保護地網(wǎng)絡體系?！吧鷳B(tài)保護紅線的劃定與生物多樣性保護，都是為了保護特有的自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源，維護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、物種的豐富性和遺傳資源的多樣性，鞏固和提高全省經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)?！?/p>

生態(tài)保護紅線劃定范圍主要包括重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)三部分。其范圍應包括：滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；南部邊境森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；哀牢山、無量山森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；橫斷山生物多樣性保護重要區(qū)；西雙版納熱帶雨林季雨林生物多樣性保護重要區(qū)及各自然保護區(qū)等?！吧鲜錾鷳B(tài)保護紅線劃定區(qū)域包括了云南生物多樣性保護的重點與熱點區(qū)域，有利于區(qū)域內(nèi)的生物多樣性保護與可持續(xù)發(fā)展。”

云南省自然保護區(qū)總面積約283萬平方百米，占全省國土面積的7.2%；《云南生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》中提出的全省生物多樣性保護6個一級優(yōu)先區(qū)域和18個二級優(yōu)先區(qū)域，總面積約9.5萬平方公里，占云南國土面積的23.8%；《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出的重點生態(tài)功能區(qū)，總面積為14.93萬平方公里，占全省國土面積的37.9%?！吧鲜鰩最惔蟪叨壬蟿澐值纳鷳B(tài)保護區(qū)域，存在著嚴重的交叉重疊現(xiàn)象，有明顯的地域特征和不平衡性。生態(tài)保護紅線的劃定可以將不同類別的生態(tài)保護區(qū)域進行有機整合，統(tǒng)一劃定、統(tǒng)一管理，優(yōu)化國土空間，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。”

處置保護與發(fā)展矛盾是核心

近年來如何協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與生物多樣保護的關(guān)系，已成為云南可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題，也是非常突出的矛盾。在云南偏遠山區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)，這一矛盾表現(xiàn)得尤為突出。董文淵說：“與紅線劃定相對應的，是建立合理的空間管控與生態(tài)補償機制，運用行政、經(jīng)濟 、法律等手段進行調(diào)控，科學處理保護與發(fā)展的矛盾?！?/p>

他認為，生態(tài)保護紅線應對保護區(qū)域進行分級管控。一級管控區(qū)域是生態(tài)保護紅線的核心，必須實行最嚴格的管控措施，嚴禁進行任何生產(chǎn)建設(shè)活動。二級管控區(qū)域以生態(tài)保護為重點，可實行差別化的管控措施，為社會經(jīng)濟發(fā)展預留空間。對具體保護地區(qū)，在加強政府多級管控的同時，還應按照“誰開發(fā)、誰保護、誰破壞、誰恢復、誰受益、誰補償、誰污染、誰付費”的原則建立完善的生態(tài)補償機制。

2014年，新修訂的《環(huán)境保護法》第29條明確規(guī)定國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，進一步將生態(tài)保護紅線的劃定上升至國家立法層面?！霸诤罄m(xù)生物多樣性保護工作開展的過程中，若遇到保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾、開發(fā)建設(shè)與保護兩難的局面時，就能做到有理可據(jù)、有法可依?！?/p>

董文淵強調(diào)，通過劃定全省生態(tài)保護紅線，可以優(yōu)化生物多樣性保護的空間分布格局，填補珍稀瀕危物種保護與監(jiān)管的空缺，為生物多樣性保護工作提供法律支撐與行政保障。更重要的是，通過生態(tài)保護紅線劃定工作的全面實施，可以讓生物多樣性保護理念深入人心，樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的“三個自然”生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明建設(shè)落到實處。

新聞回顧

改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟建設(shè)方面取得了舉世矚目的偉大成就，但伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國資源需求持續(xù)增大、環(huán)境污染日趨嚴重、生態(tài)系統(tǒng)逐步退化，國家生態(tài)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

2012年3月，環(huán)境保護部組織召開全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討會，邀請國內(nèi)知名專家和主要省份環(huán)保廳（局）管理者對生態(tài)紅線的概念、內(nèi)涵、劃定技術(shù)與方法進行了深入研討和交流，并對全國生態(tài)紅線劃定工作進行了總體部署。

2014年1月，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，成為中國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導文件；將內(nèi)蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態(tài)紅線劃定試點，但尚未提出大中型城市劃分生態(tài)紅線的指導和要求。

早在2011年10月20日，國務院出臺《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》時明確提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。中共中央總書記習近平在中共中央政治局第六次集體學習時再次強調(diào)，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。