從制度環(huán)境的視角探高校自主辦學(xué)的路徑

□ 郭 峰 韓延明

高校自主辦學(xué)是高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯訴求，是高校激發(fā)辦學(xué)活力、強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)、推進(jìn)健康發(fā)展的重要舉措。然而，自主辦學(xué)在我國(guó)高校尚未真正得到有效落實(shí)。筆者借鑒新制度主義的制度環(huán)境理論，從新的研究視角分析制度環(huán)境對(duì)高校自主辦學(xué)的影響機(jī)制，以探尋優(yōu)化高校自主辦學(xué)制度環(huán)境的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、高校自主辦學(xué)的制度環(huán)境解讀

新制度主義認(rèn)為，組織與環(huán)境是緊密聯(lián)系、相輔相成的，任何一個(gè)組織只有適應(yīng)環(huán)境才能得以生存。組織環(huán)境由技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境共同塑造，其中制度環(huán)境對(duì)組織的影響力更為強(qiáng)大，也更為久遠(yuǎn)。誠(chéng)如新制度主義的開創(chuàng)者、斯坦福大學(xué)的邁耶(Heinz-Dieter Meyer)和密歇根大學(xué)的布萊恩·羅萬 (Brian Rowan)在被譽(yù)為組織分析領(lǐng)域中新制度主義的開山之作《制度化組織:作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》一文中所認(rèn)為：“現(xiàn)代組織的運(yùn)行和發(fā)展不是依賴于組織對(duì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)和控制，而是依賴于對(duì)制度環(huán)境的適應(yīng)”[1]。何謂制度環(huán)境？美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾斯認(rèn)為：“制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”[2]。這是對(duì)制度環(huán)境較為普遍認(rèn)可的定義。美國(guó)組織社會(huì)學(xué)家斯格特（W.Richard Scott）認(rèn)為：“從廣義上說，制度環(huán)境指組織生存于其中的社會(huì)的法律制度、文化觀念和社會(huì)規(guī)范等因素，最主要的是社會(huì)的共享觀念及規(guī)范因素，也就是支撐社會(huì)生活穩(wěn)定化和秩序化的、被普遍接受的符號(hào)體系及其共同意義”[3]。制度環(huán)境要求組織的結(jié)構(gòu)或行為采用已被普遍接受的組織形式和做法，切實(shí)服從合法性機(jī)制。

（一）高校自主辦學(xué)制度環(huán)境的內(nèi)涵

高校作為高等教育典型的制度性社會(huì)組織，其辦學(xué)行為和成效難以用效率指標(biāo)進(jìn)行衡量。因此，高校受制度環(huán)境的影響更為顯著，更適合運(yùn)用制度環(huán)境理論分析、指導(dǎo)高校的辦學(xué)行為。高校自主辦學(xué)的實(shí)質(zhì)與西方“大學(xué)自治”的精髓一脈相承，其內(nèi)涵都是指高校作為獨(dú)立法人，可以在教育法律法規(guī)允許的條件下和范圍內(nèi)自主、自由地辦學(xué)治校，處理內(nèi)部事務(wù)，最大限度地減少外界的干擾和支配。毫無疑問，完善和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán),使高校真正依法自主辦學(xué),是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的核心。高校自主辦學(xué)的每一步落實(shí)，必然會(huì)受到制度環(huán)境直接或間接的影響。只有創(chuàng)設(shè)和優(yōu)化了必要的制度環(huán)境，高校自主辦學(xué)才能真正落到實(shí)處，才能切實(shí)卓有成效。總體而言，高校自主辦學(xué)的制度環(huán)境主要是指影響高校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的法律、法規(guī)和習(xí)俗等，是高校在長(zhǎng)期辦學(xué)實(shí)踐過程中自發(fā)形成并被師生自覺接受的各種行為規(guī)范。

高校自主辦學(xué)的制度環(huán)境主要包括強(qiáng)制性制度、規(guī)范性制度和文化認(rèn)知性制度三個(gè)方面。強(qiáng)制性制度來源于政治壓力和合法性問題，它們以法律授權(quán)的強(qiáng)迫或威脅引導(dǎo)著自主辦學(xué)的觀念和活動(dòng)，具體包括憲法、相關(guān)法律以及行政法規(guī)中有關(guān)自主辦學(xué)合法性的一系列規(guī)定。規(guī)范性制度與道德規(guī)范和專業(yè)化相聯(lián)系，主要來源于大學(xué)的社會(huì)責(zé)任和專業(yè)化要求，具體包括關(guān)于自主辦學(xué)的國(guó)家政策、非正式制度，以及存在于社會(huì)及政府中的那些影響自主辦學(xué)活動(dòng)和作用的各種潛規(guī)則。文化認(rèn)知性制度指的是共享的認(rèn)知、情感和價(jià)值觀的集合體，它可以為高校自主辦學(xué)提供模式化的理念和范式，從而引導(dǎo)高校制定發(fā)展決策和實(shí)踐相應(yīng)行為，它決定著高校共同的態(tài)度、價(jià)值觀以及行為取向。

（二）制度環(huán)境對(duì)高校自主辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義

良好的制度環(huán)境對(duì)高校人力資源的深度開發(fā)、教育資源的合理利用、組織機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行等辦學(xué)行為具有積極的促進(jìn)作用，推動(dòng)著高校自主辦學(xué)的有效落實(shí)。制度環(huán)境對(duì)高校自主辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是制度環(huán)境能夠激發(fā)高校自主辦學(xué)的動(dòng)機(jī)。良好的制度環(huán)境具有明顯的激勵(lì)效應(yīng)，正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策學(xué)家丹尼爾·W．布羅姆利所說：“任何一種制度的基本任務(wù)就是對(duì)個(gè)人行為形成一個(gè)激勵(lì)集，通過這些激勵(lì)，使每個(gè)人都受到鼓舞而去從事那些不但對(duì)他們個(gè)體有效，而且也對(duì)整個(gè)社會(huì)有效的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)”[4]。制度環(huán)境通過確立規(guī)則，有效激發(fā)高校進(jìn)行自主辦學(xué)，推動(dòng)高校確立發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；通過明確界定的辦學(xué)權(quán)力為自主辦學(xué)提供保障，催生辦學(xué)的動(dòng)力；制度環(huán)境提供自主辦學(xué)所要求的行為規(guī)范、權(quán)利范圍以及行為準(zhǔn)則等，從而使自主辦學(xué)的實(shí)現(xiàn)具有行為度量的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)范高校與社會(huì)群體之間的聯(lián)系和相互作用，為達(dá)成高校與社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展及協(xié)同創(chuàng)新等創(chuàng)造條件。

二是制度環(huán)境能夠提高高校自主辦學(xué)的效能。良好的制度環(huán)境能夠減少自主辦學(xué)活動(dòng)中的不確定性因素，降低信息成本，避免資源的重復(fù)和浪費(fèi)，為高校自主辦學(xué)提供穩(wěn)定的預(yù)期，為實(shí)現(xiàn)大學(xué)與社會(huì)的良好合作創(chuàng)造條件，促進(jìn)自主辦學(xué)活動(dòng)的順利開展。

三是制度環(huán)境能夠約束高校自主辦學(xué)的行為。良好的制度環(huán)境可以為高校自主辦學(xué)提供有效的約束，克服自主辦學(xué)過程中的種種不端行為，促使其嚴(yán)于律己，優(yōu)化學(xué)術(shù)生態(tài)。良好的制度環(huán)境可以通過明確界定大學(xué)與政府、與市場(chǎng)的權(quán)利和義務(wù)，在一定程度上遏制自主辦學(xué)過程中的機(jī)會(huì)主義行為傾向，促進(jìn)高校辦學(xué)權(quán)力與社會(huì)責(zé)任的高度統(tǒng)一。

二、制度環(huán)境對(duì)高校自主辦學(xué)的影響機(jī)制

美國(guó)社會(huì)學(xué)教授迪馬奇奧和鮑威爾認(rèn)為：“組織的生存要配合與順從制度環(huán)境，在組織制度化的過程之中將使組織趨向于制度環(huán)境所容許的組織型態(tài)，并且透過強(qiáng)制、模仿、規(guī)范等制度化機(jī)制，促使組織結(jié)構(gòu)趨向同形，藉以取得合法性”[5]。借鑒迪馬奇奧和鮑威爾的這一理論視點(diǎn)，筆者在此深入分析一下制度環(huán)境對(duì)高校自主辦學(xué)的影響機(jī)制。

（一）強(qiáng)制機(jī)制

強(qiáng)制機(jī)制要求高校必須遵守國(guó)家制定的法律、法令以及相關(guān)教育法規(guī)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀強(qiáng)制力量，并“由外而內(nèi)”對(duì)高校自主辦學(xué)產(chǎn)生約束力和規(guī)范性影響。強(qiáng)制機(jī)制對(duì)高校自主辦學(xué)形成一種不可抗拒的制度環(huán)境，主要表現(xiàn)為兩種形式：一是高等教育法律法規(guī)的強(qiáng)制性。高等教育法律法規(guī)具有強(qiáng)制、明示、引導(dǎo)、預(yù)防、懲戒等作用，對(duì)推進(jìn)高校依法行政、依法治教，通過法律法規(guī)等多種手段實(shí)施高校自主辦學(xué)，能夠起到積極的保護(hù)和促進(jìn)作用。二是政府主導(dǎo)管理體制的強(qiáng)制性。政府對(duì)高校施加影響和控制，主要是通過制定政策、配備干部、經(jīng)費(fèi)投入和提供服務(wù)等措施。高校能否真正實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)，在很大程度上取決于政府的支持程度，不僅需要政府強(qiáng)調(diào)高校自主辦學(xué)的重要性、形成全社會(huì)尊師重教的氛圍，更需要政府對(duì)高校實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)所需要的各種教育資源進(jìn)行優(yōu)化配置。正如德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝爾斯所指出的：“大學(xué)要在良好的政風(fēng)民情下才能生存,它的生存要仰仗政治的關(guān)照,只有在國(guó)家關(guān)心的時(shí)間和地點(diǎn)它才可能存在”[6]。毋庸置疑，理性處理高校自主辦學(xué)與政府干預(yù)之間的關(guān)系，是高校能否實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)的關(guān)鍵。

（二）模仿機(jī)制

新制度主義認(rèn)為，“模仿”即把其它成功組織視為自己學(xué)習(xí)的“榜樣”、“楷模”，這是一種“由內(nèi)而外”的作用方式。模仿機(jī)制敦促高校做出模仿成功組織的行為，其發(fā)生作用的前提是環(huán)境的不確定，而高校的生存和發(fā)展環(huán)境恰恰具備了這種不確定性。一是高校發(fā)展目標(biāo)模糊。正如伯頓·克拉克所說：“由于高等教育的任務(wù)既是知識(shí)密集型又是知識(shí)廣博型的，因此很難陳述綜合大學(xué)和學(xué)院的目標(biāo)，更不用說一個(gè)國(guó)家的高等教育系統(tǒng)的目標(biāo)了……學(xué)術(shù)和教育是為了自身的理由還是為了國(guó)家的利益?學(xué)校應(yīng)該培養(yǎng)統(tǒng)治人才還是訓(xùn)練普通老百姓?是應(yīng)該滿足學(xué)生的需要還是人力規(guī)劃的需求，或兩者都不是?”[7]二是技術(shù)模糊。高校的根本任務(wù)是培養(yǎng)人才，而人才培養(yǎng)指標(biāo)不像企業(yè)對(duì)產(chǎn)品的規(guī)格和標(biāo)注要求那么具體細(xì)致。這種技術(shù)的不確定性，導(dǎo)致高校這一社會(huì)組織沒有能力預(yù)測(cè)環(huán)境的未來狀態(tài)對(duì)其所必然產(chǎn)生的影響，只得通過模仿成功高校的模式來降低不確定性。三是組織決策模糊。高校通常借助已有的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，由于缺乏科學(xué)依據(jù)，加之決策過程是一個(gè)利益相關(guān)者相互博弈的過程。所以，在這種多重復(fù)雜、相互沖突的環(huán)境壓力下，高校在決策過程中模仿成功高校的發(fā)展模式就會(huì)減少不確定性，從而減少失誤和降低損耗。正是高校的這三重模糊性，造成了高校組織環(huán)境的不確定性，為其組織模仿設(shè)定了條件。與強(qiáng)制機(jī)制相比，模仿機(jī)制中組織行為的自覺性和主動(dòng)性更強(qiáng)，往往為了獲得更多的外部資源而采取自覺行動(dòng)。當(dāng)高校環(huán)境不確定時(shí)，為落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，模仿國(guó)內(nèi)外高校自主辦學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法不失為一種合乎邏輯的良策。

（三）社會(huì)規(guī)范機(jī)制

社會(huì)規(guī)范機(jī)制是指組織依從于各種社會(huì)壓力的信念，或是周圍社會(huì)環(huán)境的評(píng)價(jià)而對(duì)組織信念的形成產(chǎn)生“潛移默化”的影響作用，使組織成員形成共有的行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。它決定著組織成員的共有信念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即他們的世界觀和價(jià)值觀。社會(huì)規(guī)范可以內(nèi)化為組織成員的“共享信念”，這種“共享信念”能夠潛移默化地影響組織成員的思維和行為，進(jìn)而產(chǎn)生自覺的行動(dòng)，指導(dǎo)組織成員沿著相同或者相似的路徑“步調(diào)一致”地向前發(fā)展。高校自主辦學(xué)是大學(xué)自治的必然要求，理應(yīng)成為“共享信念”，這種“共享信念”必將促進(jìn)高校自主辦學(xué)的有效落實(shí)。社會(huì)規(guī)范機(jī)制與強(qiáng)制機(jī)制有著內(nèi)在的、必然的聯(lián)系。強(qiáng)制機(jī)制的有效性依賴于社會(huì)規(guī)范機(jī)制。雖然在現(xiàn)代大學(xué)治理過程中，強(qiáng)制機(jī)制越來越替代其他治理方式而成為大學(xué)重要的治理方式，但強(qiáng)制性機(jī)制只能解決大學(xué)治理中的部分問題。高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)，并不是僅僅依賴于強(qiáng)制機(jī)制，更需要社會(huì)規(guī)范、道德、習(xí)慣、信仰等。社會(huì)規(guī)范機(jī)制是落實(shí)高校自主辦學(xué)的主要支撐力量。

三、優(yōu)化高校自主辦學(xué)制度環(huán)境的現(xiàn)實(shí)路徑

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，我們不能責(zé)備于人們的行為，而應(yīng)當(dāng)改革促成這種行為的制度環(huán)境。營(yíng)造高校自主辦學(xué)的制度環(huán)境，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，已成為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、促進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展的必然抉擇。

（一）建立健全高校自主辦學(xué)的法律法規(guī)

1.西方國(guó)家“大學(xué)自治”的相關(guān)法律法規(guī)

大學(xué)自治是西方大學(xué)最悠久的傳統(tǒng)之一。自大學(xué)誕生之日起，大學(xué)自治就成為大學(xué)理念的圭臬，“失去了自治，高等教育就失去了精華”[8]。西方諸多國(guó)家為保障大學(xué)自治，紛紛出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)。美國(guó)1787年通過的《西北領(lǐng)地法》、1862年通過的《莫里爾法》、1944年通過的《退伍軍人權(quán)利法案》、1958年頒布的《國(guó)防教育法》、1963年頒布的《高等教育設(shè)施法》、1965年制定《高等教育法》，都對(duì)大學(xué)自治做出了明確的規(guī)定。特別是1965年的《高等教育法》，歷經(jīng)1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年和2008年八次再授權(quán)大幅度修訂，使之在大學(xué)自治方面更趨規(guī)范和完善。2008年8月通過的《高等教育機(jī)會(huì)法》，堪稱1965年之后又一部具有里程碑意義的高等教育立法，其中包括大學(xué)自治的有關(guān)規(guī)定。歐洲國(guó)家1998年通過的《博洛尼亞協(xié)定》，已成為歐洲大學(xué)的“大憲章”，其中明確規(guī)定大學(xué)自治是大學(xué)的最基本原則之一。法國(guó)1968年通過《高等教育方向指導(dǎo)法》，明確了大學(xué)自治的辦學(xué)原則；1984年通過《薩瓦里法》，進(jìn)一步明確和鼓勵(lì)大學(xué)自治；2007年出臺(tái)《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》，賦予綜合大學(xué)更大的辦學(xué)自主權(quán)。俄羅斯1992年通過《教育法》，對(duì)教育機(jī)構(gòu)的自治權(quán)做出了明確規(guī)定；1993年通過《俄羅斯聯(lián)邦高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（高等學(xué)校）教育條例》，并于2001年重新修訂并通過；1996年頒布《高等及大學(xué)后職業(yè)教育法》，其第三條《大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由》明確界定了大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的權(quán)利；2003年俄羅斯加入博洛尼亞協(xié)定；2005年出臺(tái)了自治機(jī)構(gòu)法，2006年出臺(tái)了國(guó)立（市立）非盈利自治組織法，明確了自治機(jī)構(gòu)的法律地位及各項(xiàng)權(quán)利和職責(zé)。這些法律法規(guī)不僅強(qiáng)化了大學(xué)自治，也對(duì)政府部門干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)做出了限制，為高校自主辦學(xué)提供了靠得住的法律保障。

2.完善我國(guó)高校自主辦學(xué)的法律法規(guī)

我國(guó)1998年頒布施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，是保障高校辦學(xué)自主權(quán)的基本法律?！陡叩冉逃ā分饕獜娜齻€(gè)層面保障和約束了高校辦學(xué)自主權(quán)：第一，明確高校獨(dú)立辦學(xué)的法人主體資格?！陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”。第二，明確了高校自主辦學(xué)的七項(xiàng)基本權(quán)利?！陡叩冉逃ā酚嘘P(guān)條款規(guī)定了高校的招生權(quán)、學(xué)科專業(yè)權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、自主科研權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)等。第三，規(guī)范了政府辦學(xué)干預(yù)權(quán)?！陡叩冉逃ā酚嘘P(guān)條款規(guī)定了政府的高等教育發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、政府推進(jìn)高等教育體制改革和教學(xué)改革權(quán)、政府對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)、政府對(duì)高校校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)的任免權(quán)，以及政府對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)，規(guī)定了政府辦學(xué)干預(yù)權(quán)的行使邊界，保護(hù)了高校的辦學(xué)自主權(quán)。

雖然《高等教育法》為高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)提供了基本保障，推進(jìn)了我國(guó)高等教育的法制化進(jìn)程，但其頒布至今已有15年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的變遷以及高等教育的迅猛發(fā)展，諸多內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)全球化時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了諸多問題，因此有必要作進(jìn)一步的修訂、補(bǔ)充和完善，建立完備而有效的高校自主辦學(xué)的法律保障體系，推進(jìn)高校自主辦學(xué)的法制化進(jìn)程。第一，制定高校自主辦學(xué)的實(shí)施細(xì)則?！陡叩冉逃ā分嘘P(guān)于高校自主辦學(xué)的法律條文，更多的是保障和規(guī)范高校自主辦學(xué)的大框架，在理念上具有規(guī)范和指導(dǎo)性作用，但在操作中缺乏細(xì)致縝密的實(shí)施細(xì)則，難以貫徹執(zhí)行。因此，應(yīng)制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，保證法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。第二，完善高校辦學(xué)自主權(quán)保護(hù)立法。《高等教育法》中應(yīng)設(shè)立高校辦學(xué)自主權(quán)一般性條款，規(guī)范高校各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施原則、方式、程序和限制等，對(duì)高校行使辦學(xué)自主權(quán)制定可操作的科學(xué)管理的程序性規(guī)定，從而為保障和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)確立一般性指導(dǎo)規(guī)范。同時(shí)，要完善高校在辦學(xué)自主權(quán)上的法律保障制度，規(guī)定高校師生針對(duì)侵犯高校辦學(xué)自主權(quán)的行為具有提起申訴和訴訟的權(quán)利，并建立高校辦學(xué)自主權(quán)的司法保護(hù)機(jī)制。第三，完善高校辦學(xué)自主權(quán)約束立法。《高等教育法》應(yīng)構(gòu)建高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡機(jī)制，保障高校學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)高校辦學(xué)者的自我約束，確保其能夠合理行使辦學(xué)自主權(quán)。第四，完善政府辦學(xué)干預(yù)權(quán)控制立法?！陡叩冉逃ā窇?yīng)在進(jìn)一步明確高等學(xué)校的社會(huì)屬性和法律屬性的基礎(chǔ)上，厘清政府與高校在責(zé)、權(quán)、利方面的清晰劃分, 強(qiáng)化政府對(duì)高校辦學(xué)的宏觀調(diào)控職能，避免政府對(duì)高校辦學(xué)的過多和過細(xì)干預(yù)，并消除其在高校自主權(quán)規(guī)定上的不對(duì)稱性，既明確規(guī)定高校權(quán)力的范圍和邊界，又明確規(guī)定政府行為的范圍和邊界，明確禁止政府某些干預(yù)高校的行為，并對(duì)違法行為的懲處加以明文規(guī)定[9]。

（二）完善高校自主辦學(xué)的政策

高校自主辦學(xué)政策是高校自主辦學(xué)的行動(dòng)指南，對(duì)高校自主辦學(xué)具有引領(lǐng)、導(dǎo)向、激勵(lì)及規(guī)范等功能。高校自主辦學(xué)政策主要包括兩個(gè)基本層面：一是國(guó)家層面，涉及高校與政府的關(guān)系、高校與社會(huì)的關(guān)系、高校與高校的關(guān)系等方面；二是高校自身層面，主要表現(xiàn)為高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1.完善國(guó)家關(guān)于高校自主辦學(xué)的政策

一是政府理應(yīng)對(duì)高校理性定位，視高校為“第三部門”。潘懋元教授認(rèn)為:“高等教育屬于‘第三部門’事業(yè),不能用第一部門（指政府機(jī)關(guān)）的管理制度來管理, 也不能照搬‘第二部門’（指公司企業(yè)）的管理制度。管理大學(xué),必須運(yùn)用非政府、非企業(yè)的管理辦法”[10]。在第三部門視野下，政府與高等學(xué)校之間的關(guān)系作為行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既包括管理關(guān)系，又包含服務(wù)關(guān)系、合作關(guān)系等。宏觀方面的管理職能主要由政府承擔(dān)，微觀方面的管理權(quán)力應(yīng)更多地交還給高校,構(gòu)建政府與高校新型的教育行政關(guān)系。

二是政府自身定位為服務(wù)型政府。這就要求政府視高等教育為社會(huì)公共事業(yè)，實(shí)行舉辦權(quán)與辦學(xué)權(quán)分離,認(rèn)同高等教育的辦學(xué)主體是高等學(xué)校,而不是政府。政府理應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段,為高校提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),甚至“購(gòu)買服務(wù)”，促使高校面向市場(chǎng)自主辦學(xué)。

三是強(qiáng)化高校在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的辦學(xué)實(shí)體地位。高校在招生、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)等方面不再是依據(jù)政府和上級(jí)部門的行政指令而定,而是主要根據(jù)市場(chǎng)的變化和社會(huì)的需求,由高校自主決定,并能夠及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

2.完善高校內(nèi)部關(guān)于自主辦學(xué)的政策

一要確保政策的科學(xué)性和民主性。這就要求政策制定的價(jià)值取向應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為本，尊重師生的主體地位，確保師生的權(quán)益不受侵害；政策制定要依循高等教育發(fā)展規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，體現(xiàn)高校自身特點(diǎn)，反映辦學(xué)特色；政策制定的內(nèi)容要增強(qiáng)自主辦學(xué)的針對(duì)性，細(xì)化具體要求，弱化政策制定部門的“解釋權(quán)”；政策的頒布要經(jīng)過科學(xué)的論證和實(shí)踐的驗(yàn)證，切忌盲目出臺(tái)，發(fā)現(xiàn)問題再做“補(bǔ)充說明”。

二要確保政策的穩(wěn)定性，切忌“朝令夕改”。穩(wěn)定的政策是提高自主辦學(xué)政策結(jié)構(gòu)體系科學(xué)性的根本要求，是不斷推進(jìn)自主辦學(xué)的基本保障。首先，政策要有前瞻性。前瞻性是穩(wěn)定性的前提。隨著影響高校自主辦學(xué)的內(nèi)外部條件的變化，自主辦學(xué)政策的穩(wěn)定性也意味著自主辦學(xué)的政策不但要適合當(dāng)前自主辦學(xué)的需要，而且也適合未來一段時(shí)間內(nèi)自主辦學(xué)環(huán)境變化的要求，具有較強(qiáng)的前瞻性。其次，加強(qiáng)高等教育政策理論研究，把握高等教育政策的發(fā)展趨勢(shì)，用科學(xué)的高等教育政策理論指導(dǎo)高等教育政策的制定。雖然管理由經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)并不是一個(gè)新命題，但高校管理現(xiàn)今仍然基本上停留在經(jīng)驗(yàn)管理的層面，大多政策的制定缺乏現(xiàn)代高等教育管理理論的指導(dǎo)。隨著我國(guó)高等教育的跨越發(fā)展，高校在發(fā)展過程中的問題也必然會(huì)接踵而至。這些問題的解決，離不開高等教育管理理論的正確指導(dǎo)。

三要確保政策的延續(xù)性和長(zhǎng)效性。政策服務(wù)于高校的辦學(xué)理念，而理念是基于現(xiàn)實(shí)又高于現(xiàn)實(shí)的理想追求，并不是在簡(jiǎn)短的時(shí)間內(nèi)能夠立竿見影的。這就要求政策必須具有延續(xù)性和長(zhǎng)效性，這也是高校健康發(fā)展的基本要求。確保政策的延續(xù)性和長(zhǎng)效性，政策制定者必須具有大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，應(yīng)敢于承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任。確保政策的延續(xù)性和長(zhǎng)效性，并不意味著政策的一成不變和拘泥一格，但是政策的核心價(jià)值取向不能改變，因?yàn)檫@直接影響到高校的可持續(xù)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化高校自主辦學(xué)的文化認(rèn)同

營(yíng)造高校自主辦學(xué)的制度環(huán)境，是以社會(huì)、群體和個(gè)體對(duì)高校自主辦學(xué)的文化認(rèn)同為條件的。因?yàn)?，“在任何高度?fù)雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可(總之，避免他們的消極抵抗)，才能決定一項(xiàng)決策能否及時(shí)得以貫徹”[11]。強(qiáng)化高校自主辦學(xué)的文化認(rèn)同，就要理性認(rèn)同高校自主辦學(xué)所秉承的價(jià)值觀、質(zhì)量觀、發(fā)展觀，端正對(duì)高校自主辦學(xué)的認(rèn)識(shí)、判斷及態(tài)度，接納高校自主辦學(xué)制度環(huán)境特有的文化要素和文化目的。這是推動(dòng)高校自主辦學(xué)必須擁有的“軟實(shí)力”。

1.加強(qiáng)社會(huì)群體認(rèn)同

社會(huì)群體認(rèn)同是建立在公共認(rèn)同理念之上，由群體成員相互作用產(chǎn)生的共同的價(jià)值規(guī)范。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的闡釋，文化認(rèn)同是外在制度的基礎(chǔ)。外在制度能否有效，在很大程度上取決于內(nèi)在的意識(shí)形態(tài)。如果外在的正式制度與群體所認(rèn)同的意識(shí)形態(tài)的價(jià)值觀念不相符合，就不可能建立起來，即使勉強(qiáng)建立起來也不可能真正得到貫徹落實(shí)。因此，強(qiáng)化對(duì)高校自主辦學(xué)的社會(huì)群體認(rèn)同，首先，要對(duì)高校自主辦學(xué)形成共識(shí)。這種共識(shí)支配著社會(huì)群體的思維和價(jià)值取向，使得社會(huì)群體的價(jià)值觀念與高校自主辦學(xué)的價(jià)值取向趨于一致。如果認(rèn)同這個(gè)價(jià)值準(zhǔn)則，社會(huì)群體就會(huì)選擇吸納有利于高校自主辦學(xué)的要素，自覺投入到為實(shí)現(xiàn)高校自主辦學(xué)所進(jìn)行的各種實(shí)踐中去。其次，要培養(yǎng)跨文化認(rèn)同。在目前的經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時(shí)代，隨著我國(guó)高等教育的國(guó)際化發(fā)展，高校自主辦學(xué)不斷被注入新的內(nèi)涵和活力，認(rèn)同的觀念亦隨之不斷更新。社會(huì)群體理應(yīng)不斷創(chuàng)新自主辦學(xué)理念，通過開展國(guó)際理解教育等途徑，深入、全面、細(xì)致地了解世界各國(guó)文化，產(chǎn)生多元文化協(xié)同效應(yīng)，達(dá)到對(duì)高校自主辦學(xué)的理解和認(rèn)同。再次，高校要轉(zhuǎn)變思維模式和行為模式。高校應(yīng)通過大學(xué)文化的張揚(yáng)、大學(xué)精神的塑造和優(yōu)良校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)的營(yíng)造，在公眾中樹立起強(qiáng)大的公信力，讓社會(huì)各界形成對(duì)高校自主辦學(xué)的認(rèn)可、信任和支持，增強(qiáng)對(duì)高校自主辦學(xué)的社會(huì)群體認(rèn)同。

2.提升高校自我認(rèn)同

自我認(rèn)同是指?jìng)€(gè)體對(duì)自我的地位、身份、意義和價(jià)值的認(rèn)同，是個(gè)體對(duì)自身社會(huì)屬性的認(rèn)同。在高等教育面向市場(chǎng)背景下，使得以技術(shù)和物化為特征的文化在高校盛行，導(dǎo)致師生群體的自我認(rèn)同產(chǎn)生困惑、自我異化甚至喪失自我。因此，提升高校成員對(duì)高校自主辦學(xué)的自我認(rèn)同，首先，個(gè)體要理解、接受并主動(dòng)維護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)，將高校自主辦學(xué)中所蘊(yùn)含的理念和價(jià)值觀念體現(xiàn)在個(gè)體學(xué)術(shù)生活的方方面面，在思想觀念、價(jià)值取向、行為方式等諸多方面對(duì)高校自主辦學(xué)的價(jià)值產(chǎn)生認(rèn)同。其次，師生群體要踐行自主辦學(xué)，形成主動(dòng)實(shí)踐認(rèn)知模式，通過踐行高校辦學(xué)自主權(quán)，樹立和強(qiáng)化自主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，形成自主辦學(xué)新模式，展現(xiàn)自主辦學(xué)新成果。教師更要明晰教授治學(xué)和學(xué)術(shù)自由的理念，將學(xué)術(shù)自由的神韻內(nèi)化為自己學(xué)術(shù)行為的信念，塑造良好的學(xué)術(shù)精神和學(xué)術(shù)人格。

（四）增強(qiáng)高校自律和自信

“大學(xué)的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的邏輯前提和重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治與大學(xué)自律的契合度”[12]。高校在享有辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，亦要增強(qiáng)自律和自我約束力，強(qiáng)化自身的理性辦學(xué)行為。高校自律是高校辦學(xué)行為的自主選擇，這種選擇既要保證高校內(nèi)部運(yùn)作體系的不斷優(yōu)化，又要求高校發(fā)展與社會(huì)需求相適應(yīng)。

子曰：“君子務(wù)本，本立而道生?！痹鰪?qiáng)高校自律的根本，是把大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)組織，緊緊依循大學(xué)的學(xué)術(shù)性特質(zhì)。大學(xué)在本質(zhì)上是一個(gè)學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)本位是大學(xué)永恒不變的“內(nèi)核”。推進(jìn)教授治學(xué)，是彰顯大學(xué)學(xué)術(shù)價(jià)值的根本體現(xiàn)?！敖淌谥螌W(xué)，是指以教授為代表的教師群體積極參與高校的人才培養(yǎng)、學(xué)科發(fā)展、學(xué)術(shù)研究與學(xué)風(fēng)建設(shè)等活動(dòng)”[13]。當(dāng)然，教授作為學(xué)術(shù)活動(dòng)的主體，其本真價(jià)值在于治“學(xué)術(shù)”?！敖淌谒沃畬W(xué)術(shù)，主要包括探究的學(xué)術(shù)、整合的學(xué)術(shù)、應(yīng)用的學(xué)術(shù)和教學(xué)的學(xué)術(shù)相互聯(lián)系的四個(gè)方面”[14]。

“教授治學(xué)”在保障教授進(jìn)行學(xué)術(shù)事務(wù)管理和決策中擁有相對(duì)獨(dú)立性和自由空間的同時(shí)，還規(guī)范著教授的學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)管理部門的行政權(quán)力，避免行政人員對(duì)學(xué)術(shù)管理工作做出有失偏頗的決策，以此強(qiáng)化教授的“主人翁”意識(shí)，使其專心教學(xué)、潛心治學(xué)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)事務(wù)的“去行政化”。同時(shí)，教授作為學(xué)術(shù)活動(dòng)的具體實(shí)施者和承擔(dān)者，其文化造詣及職業(yè)素養(yǎng)使他們能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，利用自己的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，行使學(xué)術(shù)決策權(quán)，并以獨(dú)特的職業(yè)視角進(jìn)行學(xué)術(shù)管理，使自己的決策富有實(shí)效性和發(fā)展性。推進(jìn)“教授治學(xué)”，理應(yīng)以教授自律為前提。德國(guó)著名法學(xué)家薩維尼曾向?qū)W生介紹過作為大學(xué)教授的成功經(jīng)驗(yàn)：“大學(xué)的本質(zhì)在于將學(xué)術(shù)的嚴(yán)肅、對(duì)學(xué)術(shù)的熱愛傳達(dá)給愿意接納的學(xué)生，啟發(fā)和滋養(yǎng)他們的智慧；比起其他行業(yè)，在大學(xué)教授這一行里，個(gè)人真正的成就取決于純粹、旺盛的倫理力量，而不是表面的天分”[15]。在高等教育面向市場(chǎng)背景下，功利主義已滲透于大學(xué)這一學(xué)術(shù)組織。面對(duì)種種誘惑，大學(xué)教授作為社會(huì)的知識(shí)分子，理應(yīng)堅(jiān)守社會(huì)主義核心價(jià)值觀，真正成為社會(huì)良知的代言人和踐行者。

增強(qiáng)高校自律，還要形成高校自律的運(yùn)行機(jī)制。一要堅(jiān)持依法治校。政府要不斷完善與高校自主辦學(xué)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，高校亦要貫徹依法治校原則，并制定完善的各種內(nèi)部規(guī)章制度，規(guī)范高校的辦學(xué)行為。二要建立有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制，優(yōu)化黨政關(guān)系，并不斷變革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立以學(xué)術(shù)為本位的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。三要完善責(zé)任約束機(jī)制，明確責(zé)任制度和責(zé)任規(guī)范，使大學(xué)校長(zhǎng)、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全體教職員工各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡所能、各賦其榮，既享有權(quán)力，又履行義務(wù)。四要建立內(nèi)部和外部評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)高校教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承與創(chuàng)新職能的履行做出評(píng)價(jià)、判斷、反饋和調(diào)節(jié)。

增強(qiáng)高校自信，是指高校的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是書記和校長(zhǎng)，要對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力、向心力、發(fā)展力充滿自信，對(duì)學(xué)校的綜合辦學(xué)實(shí)力和社會(huì)公信力充滿自信，對(duì)學(xué)校的歷史積淀、教育理念、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、大學(xué)文化充滿自信，對(duì)全校師生員工的素質(zhì)、修養(yǎng)、能力、水平充滿自信，理直氣壯地主動(dòng)爭(zhēng)取并卓有成效地大膽行使學(xué)校各項(xiàng)應(yīng)得的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力。如今，中國(guó)高校正在遭遇改革開放以來最為嚴(yán)峻的“自信危機(jī)”。一方面政府不想放權(quán)、不敢放權(quán)、不會(huì)放權(quán)，致使高校辦學(xué)自主權(quán)猶如“水中月”、“鏡中花”，可望而不可及，遲遲不能到位；另一方面，一些高校領(lǐng)導(dǎo)本身缺乏自信、畏首畏尾、腰桿不直、說話不硬、辦事不力，不敢據(jù)理力爭(zhēng)地去獲取和行使辦學(xué)自主權(quán)，甚至有自卑感、邊緣感、恐懼感、逃脫感，懷著一種“怨婦”心態(tài)和“酸葡萄”心理，瞻前顧后，患得患失，猶抱琵琶半遮面，含糊其辭不敢言。一些人認(rèn)為高校雖有高級(jí)別但無強(qiáng)勢(shì)權(quán)，離開政府就寸步難行，得罪領(lǐng)導(dǎo)就遭受打壓，導(dǎo)致產(chǎn)生了一種依附、追隨、獻(xiàn)媚、奉承政府或個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，致使一些已有的辦學(xué)自主權(quán)也沒有得到充分使用，更遑論力爭(zhēng)更多、更大的辦學(xué)自主權(quán)了！這種“自信危機(jī)”，也是影響高校辦學(xué)自主權(quán)得以有效落實(shí)的瓶頸，亦應(yīng)引起高度警覺。

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