官商腐敗的懲防路徑

肖漢宇

政商關(guān)系直接反映出一個社會的政治經(jīng)濟(jì)狀況。尤其值得注意的是，涉及官員與企業(yè)的腐敗水平可以說是政商關(guān)系的“晴雨表”。中國處于改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政商關(guān)系也一直受到腐敗的困擾。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華統(tǒng)計了2000年-2014年幾百個副廳級以上被查處的貪官的相關(guān)信息，他發(fā)現(xiàn)高達(dá)95%的腐敗官員涉及接受商人提供的賄賂。一些研究也指出，由于中國在行政改革上越來越強(qiáng)調(diào)各種監(jiān)督機(jī)制的作用，發(fā)生于政府部門內(nèi)部的腐敗行為有減少的趨勢；而由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的增長，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府控制市場資源的權(quán)力越來越大，官員與商人之間不正當(dāng)交易的行為也越來越普遍。因此，我們非常有必要了解政商腐敗的基本特征、成因，以及如何治理政商腐敗。

政商腐敗的成因和基本特征

從理論上講，建立官員與企業(yè)的平等關(guān)系是維系政商關(guān)系健康發(fā)展的關(guān)鍵。但是在實踐過程中，政商關(guān)系很難做到平等。政府在經(jīng)濟(jì)活動中扮演著關(guān)鍵的決策者和規(guī)制者的角色，政府所做的決策對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有著非常大的甚至是決定性的作用。

信息透明、規(guī)則公開公正以及高效的行政效率對于企業(yè)的發(fā)展來說是非常重要的條件。當(dāng)這些條件不具備或者經(jīng)營環(huán)境非常差的時候，企業(yè)的生存和發(fā)展就會面臨非常高的風(fēng)險與不確定性。例如，如果企業(yè)不能夠拿到相關(guān)部門的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)就不能夠正常地生產(chǎn)。這對企業(yè)來說是非常昂貴的成本。

反過來，雖然地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴于企業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，但是這個作用是通過所有的企業(yè)合力所形成的。單個企業(yè)，尤其是生產(chǎn)規(guī)模較小的企業(yè)，與政府的討價還價的能力非常低。因此，在很多情況下政府與企業(yè)形成了不平等的關(guān)系。企業(yè)對政府的依賴性太高是導(dǎo)致政商腐敗的根本原因。

政商腐敗也與企業(yè)所處的環(huán)境密切相關(guān)。一項新近研究對亞洲的企業(yè)行賄的特點進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)面臨更激烈的市場競爭、更腐敗的法律體系、審批手續(xù)更加繁瑣、管制制度效率更低等條件時，企業(yè)選擇賄賂的可能性更高。也就是說，企業(yè)面臨著較差的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境時會“迫于無奈”選擇“賄賂”政府部門以謀求發(fā)展。

從企業(yè)的角度來看，如果“賄賂”官員所得到的回報很誘人，那么企業(yè)會冒險賄賂官員。一些針對發(fā)展中國家的研究指出，賄賂政府官員使得企業(yè)家有機(jī)會與官員建立一種非正式的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系能為企業(yè)帶來實質(zhì)的經(jīng)濟(jì)收益。另一項研究以43個國家的數(shù)據(jù)為依據(jù)，檢驗了企業(yè)向政府賄賂對減少企業(yè)規(guī)制的影響。研究發(fā)現(xiàn)，向政府賄賂可以顯著地縮短這些企業(yè)獲得政府審批文件所需要的時間成本；賄賂大約可以減少50天的審批時間。對企業(yè)來說，如果賄賂政府官員能夠減少50天的時間成本，那么不少企業(yè)可能都會“鋌而走險”選擇賄賂官員。

即使在較為清廉的國家，研究者也發(fā)現(xiàn)了企業(yè)行賄或許能帶來較高的回報。丹麥在2015年國際透明的清廉指數(shù)中排名第一，為最清廉的國家。但是研究者發(fā)現(xiàn)企業(yè)與丹麥地方政府的政治關(guān)系可以顯著地提高企業(yè)的回報。這個發(fā)現(xiàn)很有說服力地指出，企業(yè)投資與政府的關(guān)系所獲得的回報是可觀的。

一些研究表明，企業(yè)在考慮是否要向政府官員行賄的時候，其他同類企業(yè)的行為是非常重要的“參照物”。如果其他企業(yè)傾向于向官員行賄的話，那么被訪問的企業(yè)也傾向于向政府官員行賄。這說明了“同伴壓力”在企業(yè)的行賄中也有一定的解釋力。從另一個角度來看，企業(yè)是否會向政府官員行賄或者謀求與官員建立更為長久的“關(guān)系”，也取決于這樣做的成本收益的具體情況。如果企業(yè)沒有這些關(guān)系而在其他方面產(chǎn)生了較高的成本，例如拿到某些政府部門的審批需要等待很漫長的時間，由于政府的政策不明朗導(dǎo)致的企業(yè)收益非常不清晰等；另一方面，與官員建立這種非正式關(guān)系的成本比上述成本要低的話，那么企業(yè)就會傾向于通過行賄建立這種關(guān)系。因為這樣能夠降低成本，也能夠使得企業(yè)在同類的競爭中保持優(yōu)勢。

“支持腐敗”的企業(yè)文化也是導(dǎo)致政商腐敗的一個重要原因。當(dāng)向相關(guān)政府部門賄賂或者提供好處成為企業(yè)組織文化一部分的時候，企業(yè)上下都不會去質(zhì)疑這種做法是不是合法或者符合規(guī)范。自然而然地，賄賂就成為這些企業(yè)“可以接受的文化”了。一項研究分析了瑞典白領(lǐng)被控告向政府官員賄賂的現(xiàn)象，研究發(fā)現(xiàn)，這些被起訴的白領(lǐng)經(jīng)常會提到他們行賄的原因是：“其他人都是這樣做的?！边@說明，他們向政府官員提供賄賂或者“好處”是受到周圍商業(yè)文化的深刻影響。

值得注意的是，不同的企業(yè)面臨的腐敗風(fēng)險也不一樣。

一項研究分析美國400多個企業(yè)的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)潛在競爭對手較少的企業(yè)和更為年輕的企業(yè)參與腐敗行為的可能性更高。另一項研究對非洲的企業(yè)進(jìn)行研究，結(jié)果顯示：越是生產(chǎn)率低下的企業(yè)，越可能參與到腐敗行為當(dāng)中。

在印度，如果企業(yè)的管理層與政府官員有私下的社會關(guān)系的話，那么這些企業(yè)更加傾向于賄賂政府官員，因為企業(yè)管理者把賄賂看做是維持企業(yè)競爭力的一種手段。

最近，吳一平和朱江南兩位學(xué)者的一項研究指出，不同行業(yè)對政府的“進(jìn)貢”是不一樣的。利用對中國企業(yè)調(diào)查的數(shù)據(jù)，他們發(fā)現(xiàn)在那些資源緊缺和流動性低而政府的控制又很高的行業(yè)里，企業(yè)行賄的可能性更高。

治理政商腐敗的對策

雖然從短期來看，個別企業(yè)可能會從賄賂政府官員當(dāng)中獲得一些“好處”，但是從長期來看，政商腐敗對市場和企業(yè)造成的損害非常大。一項研究指出，如果企業(yè)營商環(huán)境的腐敗風(fēng)險很高的話，企業(yè)對政府執(zhí)法和維護(hù)商業(yè)規(guī)則運行的信心與信任會大幅下降，信心下降會進(jìn)一步降低企業(yè)的創(chuàng)新活動和投資行為。因此，如果企業(yè)認(rèn)為其生產(chǎn)和經(jīng)營需要投入較大的“賄賂”成本，那么企業(yè)不會有足夠的激勵對企業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)水平進(jìn)行技術(shù)更新與換代。另一項研究則指出，腐敗對不同類型的企業(yè)的損害作用有差異：腐敗會嚴(yán)重?fù)p害私營企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營，但是對國有企業(yè)的負(fù)面影響會低一些。

鑒于政商腐敗所帶來的影響非常大非常復(fù)雜，因此討論如何治理政商腐敗有著非常重要的政策意義。我們首先來看一下香港是如何管治政商關(guān)系的。

眾所周知，香港的清廉水平在亞洲和全世界都是排名較高的。2015年國際透明的清廉指數(shù)顯示，香港得分為75分（分值為0-100分，100分為最清廉），居于亞洲所有國家和地區(qū)第二位，得分與日本一樣，僅次于新加坡；在所有168個國家與地區(qū)中排名18位。在香港，反腐敗的重點不僅僅在于盯住公務(wù)員在政府部門內(nèi)部可能發(fā)生的腐敗案件，反腐敗機(jī)構(gòu)也十分重視對政商腐敗進(jìn)行治理。政府公務(wù)員與商人的關(guān)系是眾多政府機(jī)構(gòu)和部門的管治重點。香港治理官員與商人關(guān)系十分細(xì)致與全面。第一，有明確的法律法規(guī)要求政府任命官員或者是常任制公務(wù)員對有可能涉及利益沖突的地方進(jìn)行利益申報。比如某部門的官員在處理職務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)時，如果配偶、家人或者關(guān)系密切的人士可能牽涉其中的話，必須向上級或者行政長官進(jìn)行申報。第二，香港立法會議員可以就政府官員是否在履行政府職責(zé)時收受不正當(dāng)?shù)纳倘死嫣岢鲑|(zhì)疑，并要求政府官員回應(yīng)議員的質(zhì)疑。這一點非常關(guān)鍵：因為這些官員需要向議員做出交代。第三，香港有較為完善的調(diào)查機(jī)制，尤其是獨立的調(diào)查委員會。如果懷疑官員可能涉及利益沖突的話，調(diào)查委員會可以自主成立調(diào)查組對事件進(jìn)行調(diào)查。除此，香港的媒體可以對可能存在的“官商交易”進(jìn)行社會監(jiān)督。

當(dāng)然，以上機(jī)制都是針對可能存在的官商不正當(dāng)交易的情況而設(shè)置的監(jiān)督機(jī)制。除此，正如學(xué)者指出的，香港市民對腐敗的零容忍態(tài)度也是保持官商關(guān)系健康發(fā)展一個非常重要的社會監(jiān)督機(jī)制。由香港城市大學(xué)公婷教授主持的一項針對香港市民的調(diào)查研究顯示，即使法律沒有明確規(guī)定官員接受商人提供的好處（在沒有承諾提供好處的情況下）屬于貪污腐敗行為，但市民仍然認(rèn)為如果官員接受商人提供的好處是屬于腐敗行為。因此一旦發(fā)現(xiàn)，市民將會把這種行為看做是貪污腐敗并選擇向廉政公署舉報。這充分體現(xiàn)了香港市民對腐敗的容忍度非常低。

香港的例子證實了，要規(guī)范政商關(guān)系是需要從各個方面入手，而不僅僅是一項政策的出臺或者是加大懲罰措施就能夠達(dá)到目的的。與治理其他類型的腐敗行為相似，治理政商腐敗不可能畢其功于一役；相反，需要長時間的反腐敗投入與努力才能體現(xiàn)出效果。

首先，要治理政商腐敗需要約束和精簡政府對企業(yè)過度的管制與干預(yù)。涉及官商關(guān)系的腐敗行為反映出政府權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)，也反映出政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動和企業(yè)的不規(guī)范。由于控制市場的權(quán)力很大，官員就會想方設(shè)法將手中的權(quán)力“轉(zhuǎn)化”為可以用金錢來衡量的“財富”。因此，要消除涉及官商的腐敗行為必須減少政府和官員對經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)，規(guī)范權(quán)力的使用。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府應(yīng)該給企業(yè)提供一個良好的自由的市場環(huán)境，然后由企業(yè)發(fā)揮其“優(yōu)勝劣汰”的作用，以實現(xiàn)市場資源的最優(yōu)配置。政府要做的就是為企業(yè)的發(fā)揮提供穩(wěn)定、透明、有序的市場環(huán)境。

其次需要整合司法體系的資源與力量，凈化政商環(huán)境，為企業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。大量的研究表明，健全獨立的司法體系對減少和抑制腐敗有重要的作用。健全司法系統(tǒng)，提升執(zhí)法的質(zhì)量和威信，是保護(hù)官員、促進(jìn)官商關(guān)系良性發(fā)展的一個關(guān)鍵的因素。任何法律法規(guī)的出臺如果得不到有效的執(zhí)行，那么法律只是一紙空文，只是一種擺設(shè)。但是，如果能夠從制定法律、執(zhí)行法律、加強(qiáng)法律意識等方面加以努力，維護(hù)法律的威信，那么長遠(yuǎn)來看政商關(guān)系的健康發(fā)展就有了法律的保障。

研究指出司法體系需要有足夠的資源才能夠降低和抑制腐敗行為。一項對美國的研究指出，在控制其他因素影響的前提下，司法體系的雇員數(shù)量與該地區(qū)的腐敗水平有著顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系；也即是說司法人員配置越充分，司法體系越能夠抑制腐敗行為。一項針對中國地方政府的研究也有類似的發(fā)現(xiàn)：司法體系需要有足夠的財政撥款才能夠抑制自身的腐敗行為。因此，司法體系要發(fā)揮對政商腐敗的積極作用，司法體系在資源的配置上要獲得足夠的財政和人員支持，這樣才能加大對涉及官商不正當(dāng)交易行為的偵查和懲罰，才能夠形成具有威懾力的執(zhí)法態(tài)勢。

第三，企業(yè)對反腐敗的支持也非常重要。一項研究指出，當(dāng)企業(yè)“感知”自己賄賂政府能夠產(chǎn)生較大的收益時，企業(yè)就很可能選擇賄賂。這說明了企業(yè)對賄賂的主觀收益判斷可能比客觀的依據(jù)更為重要。從理論上講，企業(yè)可以將賄賂政府官員的成本和收益計算出來，結(jié)果可能是企業(yè)收益是小于成本的。但現(xiàn)實是，這個成本與收益是很難計算出來的。實際的情況可能是，企業(yè)往往錯誤地認(rèn)為其收益是大于成本的。因此，企業(yè)產(chǎn)生一種“腐敗收益幻覺”。上述這項研究對于如何治理政商腐敗有著非常重要的政策意義：需要改變企業(yè)對腐敗的錯誤認(rèn)知與觀念。

第四，治理政商腐敗更加離不開社會的支持，尤其是社會對腐敗的零容忍態(tài)度。如果民眾覺得要辦事得送禮，如果企業(yè)覺得要拿到政府部門的審批需要與政府官員“打招呼、送紅包”，那么單是約束政府官員很難達(dá)到預(yù)期的效果。相反，如果市民對腐敗有零容忍的態(tài)度，那么官商關(guān)系健康發(fā)展就有了保障。

2008年上海所做的一項民意調(diào)查顯示，大部分市民認(rèn)為為了辦好事情，跟政府官員“打招呼”和“送禮”是有必要的。這個調(diào)查結(jié)果是非常值得注意的。不管“打招呼”和“送禮”有沒有真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵的是市民“感覺”和“認(rèn)為”這些行為是有幫助的。這說明他們對這些行為的容忍度蠻高的。也反映出受到中國傳統(tǒng)文化的影響，腐敗與“人情”之間的界限仍然不夠清晰。在這種情況下，腐敗行為很可能被看做是“人情”，因此把這些行為看做是“合理合情的”。

最近，為了治理官商腐敗，中央鼓勵地方政府創(chuàng)新廉政管理制度。例如，上海試行的加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶經(jīng)商的規(guī)定。根據(jù)試行條例的規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶不得經(jīng)商辦企業(yè)。這說明了中央下大決心消除黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶和親屬利用公權(quán)力在商業(yè)領(lǐng)域謀取個人私利的決心。這項政策也可能逐漸推行到其他地方。今年3月初，習(xí)近平總書記在全國政協(xié)第十二屆會議參加民建、工商聯(lián)界的聯(lián)組討論時，對如何發(fā)展政商關(guān)系提出了明確的要求：“親”與“清”。這進(jìn)一步反映出中央高層對如何發(fā)展政商關(guān)系有了清晰的定位。

【注：本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)：戰(zhàn)略、路徑與對策”（批準(zhǔn)號：13&ZD011）的階段性成果】