讓中國(guó)特色監(jiān)督體系更完善

卜萬(wàn)紅

派駐監(jiān)督是我們黨對(duì)馬克思主義監(jiān)督理論的豐富和發(fā)展。它初創(chuàng)于20世紀(jì)60年代。改革開(kāi)放以后，我們黨對(duì)派駐制度不斷進(jìn)行改革和完善，使之成為中國(guó)特色監(jiān)督體系中的重要組成部分。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改革派駐制度提出了更高要求。2014年12月，中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），將三中全會(huì)的基本精神進(jìn)行了具體化和制度化。這就使得派駐制度成為全面從嚴(yán)治黨的重要制度安排。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督的全面性

實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋是我們黨追求的基本目標(biāo)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)派駐監(jiān)督從制度設(shè)計(jì)進(jìn)入到實(shí)踐操作是從1983年開(kāi)始的。1993年，隨著中央紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公改革的啟動(dòng)，派駐制度自然地從黨的紀(jì)檢部門(mén)延伸到行政監(jiān)察部門(mén)，派駐的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從黨的組織延伸到政府機(jī)構(gòu)，監(jiān)督對(duì)象數(shù)量不斷增加。但從總體上看，截止到黨的十八大，我們黨的派駐監(jiān)督對(duì)象和范圍還十分有限。

從中央層面看，這種有限性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是覆蓋領(lǐng)域有限。從現(xiàn)有派駐情況看，中央紀(jì)委只是向中央國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，而對(duì)黨的工作部門(mén)和人大、政協(xié)機(jī)關(guān)等黨和國(guó)家治理體系的中樞機(jī)關(guān)還沒(méi)有派駐過(guò)紀(jì)檢組，對(duì)這些機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在空白地帶。而這些機(jī)關(guān)都是權(quán)力相對(duì)集中，在國(guó)家治理體系中居于重要地位的機(jī)關(guān)。一旦權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，必然會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性、全局性甚至是“塌方式腐敗”，給黨和國(guó)家造成不可估量的損失。加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督就顯得十分迫切。

二是監(jiān)督對(duì)象數(shù)量有限。從中央層面看，中央紀(jì)委監(jiān)察部負(fù)責(zé)的監(jiān)督對(duì)象有140多家，正式派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)的只有52家，還有相當(dāng)數(shù)量的中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督，監(jiān)督盲區(qū)仍然大量存在。省一級(jí)派駐監(jiān)督基本如此。

黨的十八大以來(lái)，中央明確提出了“全面從嚴(yán)治黨要有新思路”以及“信任不能代替監(jiān)督”等新論斷。這就明確要求所有權(quán)力都必須受到制約和監(jiān)督。《意見(jiàn)》也開(kāi)啟了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的改革征程。2014年12月，中央紀(jì)委向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)等七家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)。這是實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋的重要一步。中央紀(jì)委向黨的工作部門(mén)和人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，這是對(duì)派駐制度進(jìn)行的具有里程碑意義的改革，大大拓展了派駐監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍，向全覆蓋邁出了具有決定意義的一步。

增強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性

樹(shù)立和維護(hù)派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性是充分發(fā)揮其監(jiān)督功能的重要條件。

黨的八屆十中全會(huì)提出中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院各部門(mén)，派出的監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。這是我們黨對(duì)派駐作出制度性安排的最早嘗試。但這一探索因“文革”的影響而中斷。改革開(kāi)放后，我們黨恢復(fù)了紀(jì)律檢查委員會(huì)制度，重新開(kāi)始了對(duì)派駐制度的探索。黨的十二大通過(guò)的黨章對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的角色定位和領(lǐng)導(dǎo)體制作出了具體規(guī)定。然而，從派駐制度建立以來(lái)，其權(quán)威性問(wèn)題始終沒(méi)有很好地解決。由于相關(guān)配套制度不完善，派駐機(jī)構(gòu)事實(shí)上淪為駐在單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢組長(zhǎng)成為駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的一員，承擔(dān)了駐在單位分配的具體事務(wù)。派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人更多的是對(duì)駐在單位領(lǐng)導(dǎo)身份的角色認(rèn)同，淡化了派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的角色。派出單位和派駐機(jī)構(gòu)之間的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系淪為普通的“上下級(jí)”關(guān)系，事實(shí)上淪為派出單位的監(jiān)督對(duì)象。這就是說(shuō)，派駐機(jī)構(gòu)被駐在單位成功“吸附”和“同化”，其派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)，在少數(shù)單位甚至是蕩然無(wú)存。

為喚醒派駐機(jī)構(gòu)的角色意識(shí)，強(qiáng)化角色認(rèn)同，《意見(jiàn)》明確提出，中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，協(xié)助、配合中央紀(jì)委職能部門(mén)履行相關(guān)職責(zé)，對(duì)中央紀(jì)委負(fù)責(zé)并請(qǐng)示報(bào)告工作。這一規(guī)定事實(shí)上就是對(duì)派駐機(jī)構(gòu)職能的重新定位。這就明確了，派駐機(jī)構(gòu)是派出單位紀(jì)檢職能的重要組成部分，派出單位與派駐機(jī)構(gòu)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，明確派駐機(jī)構(gòu)必須接受派出單位的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，必須協(xié)助派駐單位開(kāi)展工作，必須完成派出單位交辦的任務(wù)，必須向派出單位負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同時(shí)，派出單位還為派駐機(jī)構(gòu)開(kāi)列了“權(quán)力清單”，明確了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限。這更加清晰地表明，派駐監(jiān)督本質(zhì)上是上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)是代表派出單位開(kāi)展監(jiān)督工作。這就在制度上強(qiáng)化了派駐監(jiān)督的權(quán)威性，解決了派駐機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足和監(jiān)督乏力的問(wèn)題。

提高派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是派駐機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督功能的前提。

保持派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性一直是我們黨的目標(biāo)追求。但在如何既保持派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，又便于派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，我們黨在制度安排上也進(jìn)行了艱苦的探索。中央紀(jì)委在1983年下發(fā)的文件中，明確提出派駐機(jī)構(gòu)要“在中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門(mén)黨組指導(dǎo)下進(jìn)行工作”，這就是說(shuō)，中央對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的管理采取“領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”的雙重管理模式。1993年，派駐制度延伸到監(jiān)察部門(mén)后，派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門(mén)黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。這就形成了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)為主”的體制。在具體的實(shí)踐中，這一管理模式的弊端逐漸暴露出來(lái)，關(guān)鍵問(wèn)題在于派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足。

2001年9月召開(kāi)的黨的十五屆六中全會(huì)提出“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”的新要求，開(kāi)始了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)管的探索。這一改革目標(biāo)寫(xiě)入了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》之中。2004年中央四部委聯(lián)合下發(fā)的文件中，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)管理體制改革提出了具體的要求。黨的十七大、十八大報(bào)告都提出了健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的要求。但由于相關(guān)配套制度不完善，這一改革目標(biāo)沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，這嚴(yán)重影響到了其監(jiān)督功能的發(fā)揮。

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革任務(wù)，《意見(jiàn)》明確提出，派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門(mén)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。《意見(jiàn)》就強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性提出了三條剛性要求：一是在人事制度上，明確派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由中央紀(jì)委會(huì)同中央組織部提名并進(jìn)行考察；明確提出中央紀(jì)委統(tǒng)籌安排派駐機(jī)構(gòu)干部選調(diào)、使用、交流、培訓(xùn)、鍛煉等工作；明確提出派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人專(zhuān)門(mén)履行監(jiān)督職責(zé)，不分管駐在部門(mén)其他業(yè)務(wù)工作。二是在業(yè)務(wù)管理上，派出機(jī)關(guān)要對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的信訪舉報(bào)、問(wèn)題線索處置、查辦案件等工作督促檢查和指導(dǎo)協(xié)調(diào)。三是在后勤保障方面，派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)仍然由駐在單位負(fù)責(zé)，但在部門(mén)預(yù)算中單列。這就從根本上理順了派駐機(jī)構(gòu)與派出單位、駐在單位之間的三大核心關(guān)系，有效解決了派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位的依附性問(wèn)題，為增強(qiáng)其獨(dú)立性提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

聚焦派駐機(jī)構(gòu)的主責(zé)主業(yè)

自派駐制度建立以來(lái)，派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位之間的職責(zé)邊界始終沒(méi)有明確下來(lái)。這與派駐機(jī)構(gòu)的管理體制密切相關(guān)。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制下，派駐機(jī)構(gòu)既要接受派出單位的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受駐在單位的領(lǐng)導(dǎo)。由于人事關(guān)系和財(cái)務(wù)關(guān)系上都受制于駐在單位的牽制，派駐機(jī)構(gòu)要承擔(dān)駐在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的日常任務(wù)，這就使得派駐機(jī)構(gòu)陷入到駐在單位的具體事務(wù)之中，監(jiān)督職能難以發(fā)揮出來(lái)。為解決這一問(wèn)題，2004年四部委文件在強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面做出了更具體的規(guī)定，這就是強(qiáng)化了派出單位對(duì)派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，明確駐在單位黨政領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)本部門(mén)黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，派駐機(jī)構(gòu)協(xié)助和配合駐在單位黨政機(jī)構(gòu)的工作。這是一次重要的制度嘗試。但由于缺乏相應(yīng)的配套制度，這一改革事實(shí)上并沒(méi)有真正落實(shí)好。派駐機(jī)構(gòu)的工作重心依然處于“跑偏”狀態(tài)，它們往往把協(xié)助駐在單位黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)工作作為自己的主業(yè)，忘記了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的本職，結(jié)果是“種了別人的田、荒了自己的地”。派駐制度的預(yù)期績(jī)效可想而知。

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)，《意見(jiàn)》緊緊抓住了主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”，明確提出駐在單位黨委（黨組）在全面從嚴(yán)治黨中承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)本部門(mén)黨風(fēng)廉政建設(shè)日常工作，支持派駐機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作；派駐機(jī)構(gòu)則承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，主要職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。派駐要按照“三轉(zhuǎn)”的要求，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)，尤其是要聚焦領(lǐng)導(dǎo)班子，聚焦“一把手”，聚焦中管干部和司局級(jí)干部，聚焦主體責(zé)任，聚焦作風(fēng)建設(shè)，聚焦政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，聚焦干部選任，聚焦民主集中制，運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，讓鐵規(guī)發(fā)力，切實(shí)喚醒黨員的黨章黨規(guī)意識(shí)，忠實(shí)履行好黨章賦予的職責(zé)。通過(guò)制度建設(shè)，讓派駐機(jī)構(gòu)既要“跳出來(lái)”，又要“鉆進(jìn)去”，既體現(xiàn)“派”的權(quán)威，又發(fā)揮好“駐”的優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)然，派駐監(jiān)督改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的過(guò)程，它涉及各方面的利益關(guān)系，不可能一蹴而就。派駐制度改革應(yīng)與其他監(jiān)督制度改革配套聯(lián)動(dòng)，只有這樣，才能形成監(jiān)督合力。隨著實(shí)踐的發(fā)展，新問(wèn)題和新矛盾還會(huì)出現(xiàn)，還需要根據(jù)新情況提出新對(duì)策。派駐改革永遠(yuǎn)在路上。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com