二戰(zhàn)后臺灣高等教育立法之演變及其動因探微

李莉方

摘 要：臺灣自高等教育誕生之日起，就被納入法制化的軌道，其高等教育立法歷經(jīng)了一個持續(xù)調(diào)整與完善的演變歷程。文章依照時間順序梳理二戰(zhàn)后①臺灣地區(qū)高等教育立法之演變進程，將其分為休養(yǎng)生息恢復期、朝氣蓬勃整改期、穩(wěn)定有序成熟期，描述各個時期高等教育立法概況，進而分別從客觀因素、主觀因素、主導因素、社會因素、立法因素、偶然因素等方面，試析二戰(zhàn)后影響臺灣地區(qū)高等教育立法變更的因素，最后總結(jié)對大陸高校的啟示，以資借鑒。

關(guān)鍵詞：臺灣；高等教育立法；演變進程；影響因素

“只要有立法者的三句話，整柜整柜的書就可以毀掉。”由德國學者基爾息曼（Kirchmann）的名言可見立法的地位。立法之于國家是其法治建設(shè)的邏輯起點，之于高等教育是其順暢發(fā)展的“斯巴達長劍”，能夠揮除前行路上的多種障礙。大陸學者對臺灣高等教育立法領(lǐng)域的研究相對比較薄弱，尤其是對其立法變更動因的深入剖析更顯乏力。臺灣與大陸具有相同的文化基因和傳承，大陸高校亦可能出現(xiàn)與臺灣地區(qū)的高等教育立法相類似的問題[1]，故對臺灣高等教育立法的演變進程和動因進行分析和研究，以資借鑒。

一、演變進程

縱觀臺灣高等教育立法史，可將其大致分為三個時期。[2]

（一）休養(yǎng)生息恢復期（1945年—20世紀70年代初）

日據(jù)時期②的殖民同化教育嚴重影響了臺灣高等教育，成為影響其后期自由健康發(fā)展的窠臼[3]。日據(jù)時期，臺灣的高等教育法制及政策深受日本高等教育法制的影響，無論是大學治理模式，抑或?qū)W科建設(shè)、教學、招生等方面的法律規(guī)范，都沿襲日本大學的模式，使得該時期臺灣高等教育及其法律規(guī)范帶有明顯的“歧視性、剝削性、工具性的‘性格’，全然欠缺主體性與自主性”。二戰(zhàn)后，國民黨政府接管臺灣，并對日據(jù)時期留下的高等學校進行了改組，然而在法規(guī)方面沒有及時進行全面革新，而是全盤接納并繼續(xù)沿用南京政府時期頒布的憲法及各種法律法規(guī)。當時適用的高等教育法規(guī)主要包括《大學法》《?？茖W校法》《大學規(guī)程》《大學研究所暫行組織規(guī)程》等。這些法規(guī)對高等教育的宗旨，高等院校的設(shè)立、類別，院校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，學生的入學資格，以及教師的聘用等都作了明確的規(guī)定，對戰(zhàn)后臺灣高等教育盡快擺脫日據(jù)時期的陰影，走上獨立自主的發(fā)展軌道具有一定的保障作用。[4]

20世紀60年代，臺灣高等教育呈外延式發(fā)展，高等院校規(guī)模不斷擴大，而高等教育相關(guān)的基本法律相較之前沒有太多變化。這些法規(guī)體現(xiàn)了黨意超越民意、行政凌駕立法、管理體制高度集中等缺點，但恰好迎合了國民黨政府統(tǒng)治臺灣高等教育的需要[5]。這一時期臺灣當局修訂的法規(guī)主要有“《學位授予法》”和《私立學校規(guī)程》，在其后相當長的一段時間里，臺灣當局基本上未對私立高等教育法規(guī)進行修訂。[6]

（二）朝氣蓬勃整改期（20世紀70年代初—20世紀80年代中期）

臺灣高校急劇發(fā)展，逐漸暴露出師資和設(shè)備短缺、教學質(zhì)量難以保證、高校畢業(yè)生就業(yè)問題凸顯等諸多弊端。為控制高等院校的數(shù)量、提高高等教育質(zhì)量，臺灣當局從1972年開始對高校尤其是私立高校進行整頓，在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)就是制訂或修訂相應的法律法規(guī)。

1972年，臺灣當局修訂了“《大學法》”，使高等院校在學制上有一定的彈性，但設(shè)立標準對高校進行嚴加監(jiān)管，仍屬于集權(quán)式的管理。為增強對私立學校的管控，臺灣政府于1974年制定了“《私立學校法》”，次年制訂了“《私立學校法施行細則》”，1974年7月修正公布了《大學規(guī)程》。1976年，臺灣教育管理部門公布了《各級各類私立學校設(shè)立標準》，其對私立高校的占地、校舍、設(shè)備、師資和經(jīng)費的標準都做了新的規(guī)定，以適應社會發(fā)展的需要。1977年，臺灣“行政院”頒布了《私立學校獎助辦法》，為私立大專院校教學設(shè)施、設(shè)備的改進提供了一定的保證[7]。1978年5月，修正公布《?？茖W校規(guī)程》及《專科學校技術(shù)老師遴聘辦法》，對?？茖W校的性質(zhì)和功能、設(shè)立和管理、學制、學生入學資格、教師遴聘辦法等技術(shù)方面都重新做了規(guī)定。為保障私立學校教職員工的福利，臺灣在1980年公布了《私立學校教職員保險條例》，極大地促進了私立學校的健康發(fā)展。1982年7月再度修正“《大學法》”，旨在推動跨學科研究的進展及進一步增加學制的彈性，以適應時代的發(fā)展。[8]

在這一時期，臺灣地區(qū)無論是關(guān)于大學公立學校的法律，還是私立、?？?、技術(shù)及職業(yè)學校的法律，都如雨后春筍般涌現(xiàn)，呈現(xiàn)朝氣蓬勃的發(fā)展態(tài)勢。

（三）穩(wěn)定有序成熟期（20世紀80年代中期至今）

20世紀80年代中后期，臺灣政壇發(fā)生變化，推動了臺灣政治體制向多元化格局過渡。社會發(fā)展推動教育改革，對高等教育法律規(guī)章的修訂被提上日程。20世紀90年代后，臺灣陸續(xù)修訂了多項教育法規(guī)，如“《大學法》”“《師資培育法》”“《私立學校法》”等。[9]

1994年，臺灣當局修訂了“《大學法》”，主要規(guī)定了大學自治權(quán)、學校最高決策會議、校務(wù)會議師生出席比例、校長遴選機制、學生自治組織及其申訴制度、學校自行規(guī)劃發(fā)展事宜、教職人員選聘等方面的內(nèi)容。同年公布的“《師資培育法》”擴大充實了師資培育的內(nèi)涵，使臺灣師資培養(yǎng)管道多樣化、方式多元化。1997年修正公布的“《私立學校法》”建立了客觀的私立學校審議制度，進一步健全了私立學校的組織和運作，保障了私立學校教職工的權(quán)益，并加強了對私立學校的獎勵、補助和監(jiān)督。臺灣于1999年頒布了“《教育基本法》”，其規(guī)定了教育的主體、教育權(quán)的下放、對私人興學的鼓勵，另外還規(guī)定可以把公立學校委托給私人興辦。該時期還根據(jù)形勢發(fā)展的需要及政策的變化，對一些法律法規(guī)進行了修訂，以適合私立高校發(fā)展的需要。

從主導思想上看，臺灣在該時期公布的高等教育法規(guī)進一步保障了學校的學術(shù)自由和大學自治，使學校的自主權(quán)有所擴大，也給了私立學校一定的彈性運作空間。20世紀80年代中后期，臺灣高等教育法規(guī)體系基本建立，高等教育立法漸趨成熟，高等教育法律制度逐步完善，穩(wěn)定有序地推動了臺灣高等教育向前發(fā)展。[10]

二、動因

法律的穩(wěn)定與變革、保守與創(chuàng)新，一直是法學中的永恒問題，高等教育立法變更亦屬其列。筆者在對各理論考察的基礎(chǔ)上，從以下幾個維度對影響戰(zhàn)后臺灣高等教育立法演變進程的因素進行了探析。

（一）客觀因素：社會經(jīng)濟環(huán)境的變化

馬克思指出，“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經(jīng)濟條件，并且從來不能向經(jīng)濟條件發(fā)號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已”。臺灣高等教育立法也逃不出這一“金科玉律”。列舉一個典型例證，為鼓勵私立學校的發(fā)展，臺灣當局于1954年修訂了《私立學校規(guī)程》，以簡化私立學校的申請立案手續(xù)，由此，臺灣高等教育形成了公私立學校并存的局面。而此項法規(guī)出臺的主要原因是臺灣于20世紀50年代實施了土地改革，農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮使得人口激增，中學數(shù)量劇增，中學畢業(yè)生大量增加，導致公立高校的設(shè)備不敷使用，臺灣當局因此積極鼓勵和扶持私人興學，以彌補公立高校的不足[11]。臺灣社會物質(zhì)基礎(chǔ)的變遷和新經(jīng)濟主體的出現(xiàn)，導致了社會新的高等教育利益訴求和相關(guān)法律需求的出現(xiàn)，當對高等教育利益需求愈來愈強從而打破法律的均衡狀態(tài)乃至嚴重失衡時，就會引發(fā)高等教育立法的變革。而社會對高等教育法律需求的不斷出現(xiàn)也推動著高等教育立法的不斷發(fā)展。

（二）主觀因素：高等教育立法的理念

在一定意義上，高等教育立法理念的變遷可謂是臺灣高等教育法變動的主觀因素。高等教育的立法理念是高等教育相關(guān)法律的靈魂與精神導向。

歷史上，臺灣高等教育的功利色彩頗為濃厚。二戰(zhàn)后，國民政府推行新教育法制。雖然“《民國憲法》”等法律規(guī)定了大學的講學自由和教育文化目標，但也只是一紙空文，在現(xiàn)實中并未實現(xiàn)。[12]

“《大學法》”可謂是臺灣高等教育立法理念發(fā)展變化的見證者?！啊洞髮W法》”分別于1972年、1982年被全文修訂過兩次，內(nèi)容主要涉及開放私人辦學、改革教師聘任制度等，但基本未涉及大學民主與自由，這與當時教育工具化等理念不無相關(guān)。該時期的高等教育立法理念以秩序為核心，將法規(guī)視為控制臺灣高等教育的一種手段，其立法宗旨是以樹立公共權(quán)力為中心。直至1994年，大學自治和學術(shù)自由開始真正地得到法律的保障，1994年“《大學法》”修正案可謂開辟了臺灣地區(qū)高等教育立法理念發(fā)展的新篇章，逐步回歸大學的本質(zhì)與真諦。1994年至今，臺灣“《大學法》”經(jīng)歷了一次全面修訂和七次部分修訂，進一步制定了配套制度，規(guī)范拓展大學自治范圍，鞏固學術(shù)自由。由此，以自由為核心的立法理念開始傳播開來。1994年，臺灣“《大學法》”明確了學術(shù)自由作為基本權(quán)利的地位，提出在法律范圍內(nèi)實行大學自治，肯定了大學獨立的主體地位，為臺灣地區(qū)大學擺脫日據(jù)時期以來嚴重的國家權(quán)力管制提供了有效的對抗工具，為臺灣地區(qū)的現(xiàn)代大學制度發(fā)展提供了基本的法制保障。[13]

（三） 主導因素：教育政策

臺灣地區(qū)教育立法工作，基本由教育政策主導。臺灣地區(qū)高等教育政策的制定與政治生態(tài)密切相關(guān)，從主張“教育政策目標的取向”的李煥③到力主“教師十年換證制度”的李元簇④，從大力擴充高等教育的毛高文⑤到未能成立高雄大學籌備處的郭為藩⑥等，教育法令隨著教育部門負責人更換的教育政策而改變。因政策需要而制定法律，基本上是所有教育法律存在的必要條件，但法律的修改速度往往滯后于教育政策。[14]

（四）社會因素：公眾參與

在《論法的精神》中，孟德斯鳩談到：“在一個自由的國家里，每個人都被認為具有自由的精神，都應該由自由來統(tǒng)治自己，所以立法權(quán)應該由人民集體享有?！标P(guān)于公眾參與立法的合理性由此可見一斑。立法權(quán)力在終極意義上是人民賦予的，故社會大眾可以理所當然地參與、影響、監(jiān)督，甚至直接參與立法活動，使立法過程更為民主。

自解除戒嚴之后，臺灣民意史無前例的高漲，個體注重自身權(quán)益的表達，不同的利益主體從不同的立場提出各自的利益訴求。參與立法就是利益主體實現(xiàn)利益最大化的最佳方式之一，立法活動在某種程度上可謂是多種利益集團博弈妥協(xié)的過程。通過研究發(fā)現(xiàn)，除了“《教師法》”和“《師資培育法》”大部分源于學者專家等民意外，臺灣“《大學法》”也主要是通過立法聯(lián)席會議的討論和審議而修訂的，采用的是結(jié)合專家學者、相關(guān)部門、民間組織多方反復論證的方案，通過立法活動吸納社會各界參與到高等教育改革的討論中，并最終以法律的形式明確高等教育發(fā)展方向和法制基礎(chǔ)。這對其后實施的一系列高等教育改革措施都具有不可低估的指導作用、示范作用和保障作用。[16]

（五）立法因素：法律的精英階層

臺灣法學家對高等教育立法的影響不言而喻。艾倫·沃森⑦認為，法學家給法律加了一種獨特的品味，其雖為配角但不容忽視。筆者認為，在高等教育立法過程中，法學家不僅不是配角，有時甚至是主導者。法學家的能力和水平在極大的程度上決定著高等教育的立法水平，其立法思維及價值取向?qū)ε_灣高等教育立法的模式和未來導向有著潛移默化的影響。

然而不能忽略的是，法學家對高等教育立法的影響不全然是積極、正面的，他們也可能成為阻礙其變革的阻力。如何讓法學家充分發(fā)揮其才智，為高等教育立法切實“服務(wù)”，是需要繼續(xù)探究的話題。

（六）偶然因素：高等教育偶發(fā)事件

偶發(fā)事件對高等教育立法的影響很難被精準地測量?，F(xiàn)實生活中，有些偶發(fā)事件也會引起高等教育立法者的興趣，成為施行新法的導火線。其實，關(guān)注偶發(fā)事件對高等教育立法的影響，毋寧關(guān)注社會對高等教育偶發(fā)事件的關(guān)注度，因為高等教育立法總是從社會對高等教育的法律需求出發(fā)的。透過高等教育領(lǐng)域中的偶然事件，可以看到高等教育立法的不完善或法律空白，從而使得完善高等教育立法成為一種迫切需求。在臺灣當局宣布解除戒嚴前后，臺灣地區(qū)偶發(fā)的多起教師停聘事件，暴露了臺灣高校從教師選聘到教師行業(yè)體制的一系列問題，從而促成了臺灣地區(qū)有史以來第一部“《教師法》”的公布實施。

除去上文所述，還有其他眾多因素在不同的層面、以不同方式或大或小地影響著臺灣高等教育立法：臺灣政黨的政策導向、國際因素、文化、道德、歷史傳統(tǒng)等。正是由于影響臺灣高等教育立法的變量太多，而各種變量內(nèi)部及其相互之間的關(guān)系又極其復雜，導致高等教育立法這個看似簡單的過程時時充滿著沖突、選擇與權(quán)衡，甚至常常使高等教育立法者無從選擇。

三、啟示

大陸地區(qū)的高等教育法規(guī)建設(shè)及現(xiàn)行教育法律制度仍然存在諸多弊端，亟需得到改善。臺灣的大學法制發(fā)展對大陸具有一定的啟示意義。

第一，高等教育立法要順勢而變。通過上述客觀因素的分析，不難得知，社會經(jīng)濟環(huán)境的變化是高等教育立法的終極溯源。高等教育立法不是由單一因素的影響，在很大程度上是受社會變化或者社會理念變化所左右的。因此，要結(jié)合當時社會變動的大環(huán)境來綜合分析，立法過于靜止或過于頻繁變化未必好，要能滿足社會的需求，遵循高等教育的外部規(guī)律。[16]

第二，進一步完善高等教育法律制度。要切實加強法律制度對高等教育改革的指導、推動及保障作用。以高等教育法等相關(guān)法律的制定或修訂啟動高等教育改革，不僅能進一步明確學術(shù)自由和大學自治的核心地位，還能為高等教育改革提供法律依據(jù)，使改革有一定的制度保障。

第三，提升公眾對高等教育立法的參與度。要以多元參與的立法活動切實保障公眾在高等教育立法過程中的參與權(quán)，增強高等教育立法的群眾基礎(chǔ)，擴大高等教育立法的民意范圍，增強高等教育立法的民主性，從而使高等教育法規(guī)建設(shè)更具有科學性和合理性，盡量少走彎路，并具有制度的穩(wěn)定性。

注釋

①戰(zhàn)后在本研究中通指第二次世界大戰(zhàn)之后，即1945年臺灣光復之后。

②臺灣日據(jù)時期是指臺灣在1895年至1945年間由日本統(tǒng)治的時期，在臺灣歷史上又稱作日本時代、日據(jù)時代或日本殖民統(tǒng)治時期等。

③李煥（1917.9.24-2010.12.2），漢口市人，曾經(jīng)擔任臺灣教育管理部門負責人。

④李元簇（1923.9.24-），湖南省平江縣人，中華民國第13任教育管理部門負責人。

⑤毛高文（1936.2.9-），中華民國學者、教育家，曾任臺灣“國立清華大學”校長、教育管理部門負責人、考試院副院長、蔣經(jīng)國國際學術(shù)交流基金會董事長等職位。

⑥郭為藩（1937.9.3-），曾擔任中華民國教育部常務(wù)次長，現(xiàn)為“國立臺灣師范大學”名譽教授。

⑦艾倫·沃森（Alan Watson），美國喬治亞大學法學院教授，著有《民法法系的演變及形成》《西方私法的演生》等。

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編輯 吳婷 校對 朱婷婷