當(dāng)前內(nèi)部審計促進高校治理能力提升過程中存在的問題及建議

姚世斌 文 燕 游 春 黃萍莉

(西華大學(xué)審計處 四川 成都 610039)

高校治理體系完善和治理能力提升是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。高校內(nèi)部審計在高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要功能。

一、高校治理與內(nèi)部審計關(guān)系

高校治理通常認為是高校中各個利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策機制和過程。高校治理核心要素包括權(quán)利體系、組織體系、機制體系、能力體系和業(yè)務(wù)體系。高校治理是一種處理高校內(nèi)部和外部關(guān)系的運行機制，它能確保高校制定正確的政策和目標，并對實施過程進行監(jiān)督，維護合理價值，促進高校學(xué)術(shù)自由、服務(wù)社會，從而實現(xiàn)高校治理目標。國際內(nèi)部審計師協(xié)會關(guān)于內(nèi)部控制審計定義內(nèi)部審計是一項獨立、客觀的鑒證和咨詢服務(wù)，其目標在于可以增加社會價值并改進教學(xué)組織的經(jīng)營。高校內(nèi)部審計是組織體系中重要組成部分，起著重要的監(jiān)督職能，內(nèi)部審計關(guān)系著利益相關(guān)者的公共權(quán)力行使的正確性和公共服務(wù)提供的有效性，高校內(nèi)部審計的完整性關(guān)系到高校的受托履行責(zé)任有效性。高校內(nèi)部審計是對學(xué)校與資源利用有關(guān)的經(jīng)營活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性進行審查，并進行確認、評價和咨詢，促進高校管理的程序和方法的改進，內(nèi)部控制的完善。目的是促進管理控制的改進，防范風(fēng)險，創(chuàng)造效益，從而促進學(xué)校經(jīng)營目標的實現(xiàn)。

二、內(nèi)部審計促進高校治理能力提升的問題

(一)高校內(nèi)部審計重視不夠

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國有相當(dāng)多高校內(nèi)部審計重視存在不同程度問題。如學(xué)?！墩鲁獭分猩踔廖刺峒啊皟?nèi)部審計”或“審計”，缺乏主動服務(wù)意識，內(nèi)部審計部門地位處于被動狀態(tài)；部分高校未設(shè)立審計委員會或?qū)徲嬵I(lǐng)導(dǎo)小組，黨委對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)不夠；部分高校內(nèi)部審計沒有實行主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，審計權(quán)威無法得到保障；一些高校內(nèi)審組織機構(gòu)不健全，存在與紀檢監(jiān)察合署辦公情況，審計成為紀檢監(jiān)察的附屬機構(gòu)，審計部門沒有足夠的獨立性；根據(jù)政策規(guī)定，高校內(nèi)審團隊?wèi)?yīng)具備經(jīng)濟、管理、計算機、法律等擁有專業(yè)素質(zhì)的人才，但是一些高校由于編制緊缺，審計人員配備不齊，有些還兼職從事紀檢管理工作。

(二)高校內(nèi)部審計制度建設(shè)不完善

近年來國家、各省出臺了很多審計制度文件，大多要求各高校根據(jù)上位文件結(jié)合自身情況制定本校相關(guān)審計制度，或是參照執(zhí)行上級制度。內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)在規(guī)范化的制度體系和工作流程中實施，使審計業(yè)務(wù)的每一個環(huán)節(jié)都能夠在制度框架內(nèi)運行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分高校對內(nèi)部審計工作規(guī)定、工程項目審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等基本制度還缺失，絕大多數(shù)高校未建立內(nèi)部控制審計、績效審計、風(fēng)險審計、審計結(jié)果應(yīng)用及整改等與大學(xué)治理相對應(yīng)的制度體系，高校治理中審計功能不能有效發(fā)揮。

(三)開展的內(nèi)部審計類型不能滿足高校治理需要

通過對我國高校內(nèi)部審計工作開展情況研究和梳理，能看出目前大多數(shù)學(xué)校所開展的工作集中在財務(wù)收支審計、工程修繕審計，這類審計僅為基礎(chǔ)性審計，與高校治理能力提升促進作用不大。相比較而言，經(jīng)濟責(zé)任審計、內(nèi)部控制審計、績效審計、風(fēng)險審計等更能促進高校治理能力提升，但大多數(shù)學(xué)校在這些方面是開展不足或缺失的。

(四)高校內(nèi)部權(quán)力制衡條件不滿足

高校治理中，行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利應(yīng)當(dāng)分離，但實際情況是兩個權(quán)利分離不充分，合作過度。高校普遍采用集體決策機制，通過集體討論的方法制約行政權(quán)力，采取黨委會、黨委常委會、校務(wù)會等形式商議重大預(yù)決算、重大物資采購、重大基本建設(shè)等事項，但是決策機制也有盲區(qū)和執(zhí)行不到位的情況。學(xué)術(shù)委員會代表學(xué)術(shù)權(quán)力，一般也由校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在職稱評定、科研學(xué)術(shù)評比等方面，校長有重要話語權(quán)，會產(chǎn)生行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力蔓延導(dǎo)致學(xué)術(shù)不夠自由的現(xiàn)象。部分高校經(jīng)濟責(zé)任審計制度的更高水平和聯(lián)席會議制度建立，實際上高校未對領(lǐng)導(dǎo)干部進行全覆蓋經(jīng)濟責(zé)任審 計，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的問責(zé)審計監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮作用。

高校治理由決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等部分組成。內(nèi)部審計是監(jiān)督管理體系中的重要一環(huán)，其主要作用是對高校治理體系實行監(jiān)督、評價和建議，以促進高校治理體系不斷發(fā)展優(yōu)化和治理工作能力水平不斷提高。但高校內(nèi)部審計制度的現(xiàn)行制度普遍不完善，大多數(shù)高校往往只在主要的業(yè)務(wù)風(fēng)險點的高校進行審核，如收入和支出為金融，政府采購，國有資產(chǎn)管理，建設(shè)項目，合同管理等具體業(yè)務(wù)，已建立相應(yīng)的內(nèi)部審計制度。而對高校治理層面而言，制度和評價體系相對薄弱和欠缺。例如，大多數(shù)高校都尚未開展高校政策執(zhí)行的后續(xù)審計，大多數(shù)高校都沒有審計和評估內(nèi)部控制系統(tǒng)解決和關(guān)注。在投資及工程審計中存在管理和監(jiān)督職責(zé)邊界不清，審計基本承擔(dān)了過程建設(shè)中的部分管理職能，如清單編制、過程控制、造價審核，而沒能發(fā)揮真正的內(nèi)部審計監(jiān)督、鑒證、建議功能。而財務(wù)、經(jīng)濟責(zé)任、績效、內(nèi)控等審計方面存在被審單位不積極配合審計工作、不認真落實整改等問題。審計治理效果難以實現(xiàn)。

(五)高校內(nèi)部審計手段相對落后

從審計業(yè)務(wù)本身看，審計收集和處理的信息數(shù)據(jù)呈指數(shù)增長，審計周期延長。大部分高校由于對內(nèi)審重視程度不夠，技術(shù)、資金與人才的資源投入較少，高校審計中基本還是以傳統(tǒng)手工查賬、查閱資料為主，信息化手段基本沒有得到采用。現(xiàn)行審計方式落后，缺乏必要的技術(shù)和軟件支持，信息化建設(shè)嚴重滯后。大部分單位尚未搭建數(shù)據(jù)平臺，也無法實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計，內(nèi)審力量嚴重不足。

“互聯(lián)網(wǎng)”時代下，網(wǎng)上辦公、教學(xué)管理一體化，IT管理的研究與教學(xué)的整合,高校數(shù)字化教學(xué)與信息化管理可以讓高校治理效能大大加強。當(dāng)前，一些高校智慧校園建設(shè)緩慢，多個部門開發(fā)信息系統(tǒng)孤立，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，比如有的高校招就處、教務(wù)處、學(xué)生處信息系統(tǒng)呈現(xiàn)的學(xué)生數(shù)不一致，資產(chǎn)管理系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)資產(chǎn)管理標準不一致等使審計更加困難；高校審計部門未采用審計軟件，未形成數(shù)據(jù)庫，審計數(shù)據(jù)的采集與分析往往通過手工操作，采用傳統(tǒng)的手工查閱方式，極大地影響審計工作效率。

高校內(nèi)部控制審計管理信息化應(yīng)當(dāng)以各職能部門和院系之間信息化為基礎(chǔ)，依賴于高校內(nèi)部各信息化平臺的端口對接、信息資源整合、數(shù)據(jù)分析共享的程度。但目前幾乎所有高校信息化建設(shè)都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各類信息系統(tǒng)數(shù)量眾多，一般都在50-70個左右，部分高校信息系統(tǒng)數(shù)量超過100個，大多數(shù)信息系統(tǒng)都是各自為政，相互獨立，互不鏈接，信息“孤島”現(xiàn)象十分嚴重，各種信息無法共享，從而制約著審計系統(tǒng)的開發(fā)和使用；各系統(tǒng)存在部分數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一，也直接影響了數(shù)據(jù)分析的準確性及審計結(jié)論判斷的充分性。

三、基于高校治理能力提升的內(nèi)部審計建議

(一)強化黨對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)

按照中央審計委員會的要求，各級黨委要加強對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。按照《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等文件要求，高?？山徲嬑瘑T會或建立由黨委書記和小組任組長的審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強黨對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立和完善內(nèi)部控制小組，明確分工工作職責(zé)，提高內(nèi)部控制管理意識；健全學(xué)校內(nèi)部控制管理會計制度和業(yè)務(wù)流程圖以及辦事指南。加強風(fēng)險管理意識，要注重風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，風(fēng)險評估和大學(xué)的有效管理，規(guī)避重大風(fēng)險。通過強有力的領(lǐng)導(dǎo)，確保內(nèi)部審計促進高校治理體系和能力現(xiàn)代化功能發(fā)揮。

(二)健全高校治理內(nèi)部審計業(yè)務(wù)制度

建立與高校治理體系治理能力現(xiàn)代化相符合的內(nèi)部審計制度體系。按照高校治理結(jié)構(gòu)看，目前絕大多數(shù)都是由學(xué)校和下屬二級單位兩個層面組成。二級單位主要包括機關(guān)業(yè)務(wù)部門，學(xué)院或系部，科室或教研室等。高校內(nèi)部審計制度建設(shè)應(yīng)以大學(xué)治理體系結(jié)構(gòu)為依據(jù)，不斷完善學(xué)校治理體系。審計制度建立方面，從大學(xué)治理角度出發(fā)，構(gòu)建完整的監(jiān)督體系，與財會監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、社會監(jiān)督等分工協(xié)作，形成監(jiān)督合力，但又各自突出自身特點，監(jiān)督重點。高校內(nèi)部審計監(jiān)督重點應(yīng)放在管理監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、規(guī)范用權(quán)、風(fēng)險評價、績效評估等幾個方面。針對經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險，建立績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、預(yù)算執(zhí)行審計制度；針對治理風(fēng)險，建立戰(zhàn)略審計、重大政策貫徹落實跟蹤審計制度；針對業(yè)務(wù)風(fēng)險，建立內(nèi)部控制審計與評價、專項審計制度。注意文件時效性，對于上級新出臺的制度文件，要根據(jù)上級文件要求和學(xué)校治理發(fā)展的需要，及時進行修訂和補充，對于文件內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實際的，應(yīng)及時進行“廢改立”等工作。

(三)明確高校內(nèi)部審計部門職責(zé)

為加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高?？梢猿闪徲嬑瘑T會或領(lǐng)導(dǎo)小組。黨委書記任主任，院長任組長。分管審計、紀檢的校領(lǐng)導(dǎo)為副組長，審計委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組。主要是從學(xué)校層面研究討論審計工作的重要事項，如審計工作制度、審計整改與結(jié)果、運用年度審計計劃等協(xié)調(diào)解決審計發(fā)現(xiàn)的重要問題。其作用主要是：將審計與紀檢、監(jiān)察、組織、人事等其他內(nèi)部監(jiān)督部門聯(lián)動配合，形成“監(jiān)督合力”，有利于落實審計意見整改、發(fā)揮審計工作的權(quán)威性；對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、重要性問題進行研討會商，找準癥結(jié)所在，提出解決方案，有利于建立長效機制、發(fā)揮審計工作的建設(shè)性。

(四)轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部審計工作方式

在高校社會治理和政治發(fā)展經(jīng)濟管理活動進行不斷發(fā)生變化的環(huán)境下，高校內(nèi)部審計要從中國傳統(tǒng)的賬簿審計跳出，著眼于內(nèi)部成本控制，運用戰(zhàn)略和系統(tǒng)的思維，對單位的治理風(fēng)險和腐敗風(fēng)險研究做出一個全面、正確的評估，由被動查出問題向主動提出解決問題建議轉(zhuǎn)變。所以，如果我們想要推動建設(shè)內(nèi)部控制體系，應(yīng)該從單位整體角度出發(fā)，對單位內(nèi)部控制體系進行頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進，創(chuàng)新權(quán)力制衡方式，實現(xiàn)輪崗和崗位分離。單位內(nèi)部控制體系要建立合理的權(quán)力運行機制，界定權(quán)力的范圍并固化權(quán)力的運行路徑。建立完整的內(nèi)部控制鏈條，不僅覆蓋物資采購、基建建設(shè)、經(jīng)費報銷等經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)，還應(yīng)覆蓋職稱評定、單位重大決策部署等非經(jīng)濟行為。只有通過高校內(nèi)部管理控制制度體系打好基礎(chǔ)，才能從根本上減輕審計工作壓力，從而確保審計質(zhì)量。與此同時，內(nèi)部審計需要繼續(xù)對內(nèi)部控制系統(tǒng)的監(jiān)測，評價和建議，以促進其不斷改進。

(五)完善高校內(nèi)部審計信息化手段

在大數(shù)據(jù)信息時代，高校應(yīng)加強信息化建設(shè)項目管理，搭建以云計算和移動終端為特色的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施平臺，綜合整合高校各類信息應(yīng)用軟件搭建平臺，依托網(wǎng)絡(luò)平臺，以強大的網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)支撐科研工作的發(fā)展、管理質(zhì)量的提高和服務(wù)效率的提高。高校應(yīng)該改變審計的概念,進一步使用人工智能、大數(shù)據(jù)和其他技術(shù),改變傳統(tǒng)的審計方法。通過審計軟件、審計信息網(wǎng)站、審計數(shù)據(jù)庫等對業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)進行實時監(jiān)控查詢，利用信息平臺及時收集數(shù)據(jù)，進行預(yù)警分析，進行事前和事中監(jiān)督。以審計業(yè)務(wù)目標為指導(dǎo)，利用計算機審計實現(xiàn)審計信息，提高審計信息的治理水平。加強科技實力審判理念，加快國內(nèi)大學(xué)的信息技術(shù)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)，云計算，大數(shù)據(jù)平臺和其他技術(shù)援助，以實現(xiàn)全過程的公司治理動態(tài)監(jiān)管。審計檔案建立的經(jīng)驗,比如，項目進行審計數(shù)據(jù)我們通過圖書館數(shù)據(jù)庫,整合資源,通過研究數(shù)據(jù)挖掘、分析、計算和預(yù)測方法完成教學(xué)工作,可以有效減少人工智能計算和文本實現(xiàn)實時監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警,提高公司內(nèi)部環(huán)境審計工作學(xué)習(xí)效率和工作生活質(zhì)量。首先要晚上審計信息化管理系統(tǒng)，通過信息管理系統(tǒng)提高審計工作效率和審計規(guī)范化水平；其次，要加強審計信息化技術(shù)手段建設(shè)。用審計專門分析軟件分析財務(wù)、資金使用和部分業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)；三是將財務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)、人事數(shù)據(jù)、教務(wù)數(shù)據(jù)、學(xué)生數(shù)據(jù)等整合到審計數(shù)據(jù)庫中，或在審計信息系統(tǒng)中提供這些數(shù)據(jù)的查詢接口，運用大數(shù)據(jù)進行審計分析，通過關(guān)聯(lián)學(xué)校各類信息系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)、國家稅務(wù)數(shù)據(jù)、國家工商登記數(shù)據(jù)等，進行數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，尋找審計線索。