行政審批權(quán)力清單的法治路徑

摘 要：行政審批權(quán)力清單作為政府行政管理體制改革的一項(xiàng)重要措施，不僅關(guān)乎國(guó)家治理問(wèn)題，而且承載著行政法治建設(shè)的重任。目前，各級(jí)政府制定的行政審批權(quán)力清單主要是清權(quán)或放權(quán)，缺乏相應(yīng)的民主程序和監(jiān)督機(jī)制，未對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，且對(duì)行政審批權(quán)力清單存在誤讀現(xiàn)象。因此，應(yīng)理性看待行政審批權(quán)力清單的法治內(nèi)涵及其局限性，從法理上理清行政審批權(quán)力清單的形式正義和實(shí)質(zhì)正義，構(gòu)建行政審批權(quán)力清單的法治路徑。

關(guān) 鍵 詞：行政審批；權(quán)力清單；行政職權(quán)；法治

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）02-0038-07

收稿日期：2015-11-30

作者簡(jiǎn)介：董成惠（1971—），女，云南文山人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)法碩士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

自2013年9月上海推出“負(fù)面清單”①外資管理模式以來(lái)，“清單”這一管理模式就迅速?gòu)耐赓Y管理領(lǐng)域擴(kuò)展到國(guó)家治理領(lǐng)域。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程?！盵1]國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2014]20號(hào)印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》指出：“制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入”。[2]李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中指出：“深化投資審批制度改革，取消或簡(jiǎn)化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)。清單之外的，一律不得實(shí)行審批”。[3]國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》提出：要“全面清理非行政許可審批事項(xiàng)”“加快建立和完善權(quán)力清單制度”。[4]2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)：“制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。”[5]目前，各級(jí)政府所公布的“權(quán)力清單”主要是行政審批權(quán)力清單，其已被視為行政體制改革的一項(xiàng)舉措。行政審批權(quán)力清單旨在規(guī)范政府行政審批權(quán)，限制行政權(quán)力擴(kuò)張，對(duì)推進(jìn)我國(guó)行政體制改革具有重要意義。

一、對(duì)行政審批權(quán)力清單的解讀

行政審批即行政許可，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)自然人、法人或者其他組織等行政相對(duì)人提出的申請(qǐng)依法審查，認(rèn)可其資格、資質(zhì)或者確立其特定主體資格、特定身份，決定授予其從事特定活動(dòng)的資格和權(quán)利的行政管理制度，是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)事前監(jiān)督管理的一種重要手段，包括審批、審核、批準(zhǔn)、認(rèn)可、同意、登記等不同形式。[6]行政審批是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，直接參與資源配置和管理社會(huì)事務(wù)的行政措施，旨在加強(qiáng)國(guó)家宏觀管理，通過(guò)行政審批達(dá)到有效合理配置社會(huì)資源，控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)進(jìn)而維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全的治理目標(biāo)。[7]行政審批是對(duì)市場(chǎng)主體資格的確認(rèn)，是對(duì)資源配置的一種制度安排。根據(jù)行政審批的功能與作用，大致可分為市場(chǎng)進(jìn)入類、資源配置類和危害控制類三大審批類型。資源配置類審批要確保國(guó)有資源分配的公平公正，改革的方向是減少國(guó)家對(duì)資源的控制和壟斷；市場(chǎng)進(jìn)入類審批改革的方向主要是打破市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，激發(fā)市場(chǎng)活力；危害控制類審批是通過(guò)審批管控收縮那些具有社會(huì)危害性的項(xiàng)目，有效控制危害。[8]在負(fù)面清單管理模式下，在清單之外的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，市場(chǎng)主體依據(jù)“法不禁止即自由”的原則自由進(jìn)入市場(chǎng)，不需要政府審核批準(zhǔn)，只需要登記備案即可成為市場(chǎng)主體。行政審批權(quán)力清單即正面清單，是在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域或是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大領(lǐng)域，政府依據(jù)清單上的事項(xiàng)根據(jù)“法不授權(quán)即禁止”的原則行使審批權(quán)，目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的調(diào)控目標(biāo)或者經(jīng)濟(jì)安全，有序開(kāi)放市場(chǎng)。[9]正面清單主要適用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，涉及國(guó)家安全和公共利益而需要政府審批的領(lǐng)域。我國(guó)《行政許可法》第十二條規(guī)定了需經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)審核批準(zhǔn)取得相應(yīng)的市場(chǎng)主體資格的領(lǐng)域，主要涉及公共事業(yè)、經(jīng)濟(jì)安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稀缺資源和能源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域?！稕Q定》規(guī)定政府審批企業(yè)投資項(xiàng)目的范圍包括以下五類：即國(guó)家安全、生態(tài)安全、全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)、重大公共利益。另外，對(duì)于特殊行業(yè)還應(yīng)通過(guò)專門(mén)立法對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行授權(quán)和規(guī)范。比如證券期貨、房地產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)等都由專門(mén)的法律對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行調(diào)整。

從政府相關(guān)文件來(lái)看，所謂的權(quán)力清單主要是行政審批權(quán)力清單。清單上所列的審批事項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政審批職權(quán)。行政職權(quán)是具體行政主體以及行政人員根據(jù)行政任務(wù)或職位（務(wù)）被授予的行政權(quán)，是行政權(quán)力的具體化，是為完成一定的行政職責(zé)或行政任務(wù)，組織和管理國(guó)家與社會(huì)特定的事務(wù)而享有的行政權(quán)力。[10]行政職權(quán)包括制定規(guī)范權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政合同權(quán)、行政裁決權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政委托權(quán)等行政權(quán)。[11]行政職權(quán)是行政權(quán)的表現(xiàn)形式或具體化，隨著社會(huì)的發(fā)展與法律的不斷修訂而依法調(diào)整變化。在特定時(shí)期，可以針對(duì)具體的行政主體列出其行政職權(quán)。目前，各級(jí)政府部門(mén)曬出的權(quán)力清單主要是行政審批權(quán)力清單，即行政審批權(quán)或行政許可權(quán)。2014年2月15日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于取消和下放行政審批項(xiàng)目的決定》再次取消和下放了64項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和18個(gè)子項(xiàng)，新一屆中央政府已取消和下放行政審批事項(xiàng)400多項(xiàng)。截至2014年2月20日，國(guó)務(wù)院除議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，75個(gè)部門(mén)都曬出了權(quán)力清單，有47個(gè)部門(mén)公開(kāi)了所保留的行政審批項(xiàng)目，占總數(shù)的62.7%。僅保留了1031項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。[12]2014年3月17日，國(guó)務(wù)院審改辦公開(kāi)了60個(gè)部門(mén)的權(quán)力清單，涉及正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)總清單共1235項(xiàng)。[13]各級(jí)地方政府也紛紛清理并曬出自己的權(quán)力清單，有的地方政府的清理幅度高達(dá)50%-70%。

從上表中國(guó)務(wù)院及各省、自治區(qū)、直轄市政府曬出的權(quán)力清單來(lái)看，主要是行政審批權(quán)力清單。這些權(quán)力清單從內(nèi)容到形式、從質(zhì)到量千差萬(wàn)別。我國(guó)作為法制統(tǒng)一的國(guó)家，因地域和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在一些具體事務(wù)的管理上會(huì)存在一定的差異，但除了民族區(qū)域自治政府在特定事務(wù)上享有一定的自治權(quán)之外，各地方政府的行政審批權(quán)存在較大的差異，難免讓人對(duì)其合法性、合理性和正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑。

二、行政審批權(quán)力清單存在的問(wèn)題

（一）對(duì)行政審批權(quán)力清單的誤讀

有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)權(quán)力清單把政府及政府部門(mén)行政審批職權(quán)進(jìn)行列舉并公布，可以明確行政職權(quán)的邊界，在政府與市場(chǎng)之間劃一條紅線，并冠之為“法不授權(quán)即禁止”，認(rèn)為清單之外對(duì)政府及行政機(jī)關(guān)就是禁區(qū)。[14]實(shí)際上，目前各級(jí)政府的權(quán)力清單是針對(duì)政府或行政機(jī)關(guān)的行政審批權(quán)而列舉的審批事項(xiàng)，雖然權(quán)力清單在一定程度上明確了政府審批權(quán)的范圍，但審批權(quán)僅是諸多行政權(quán)力中的一項(xiàng)管理職權(quán)，除此之外，行政權(quán)力還包括行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政裁決權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)等不同權(quán)力。不論是負(fù)面清單還是行政審批權(quán)力清單，解決的僅僅是市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題或者市場(chǎng)主體資格身份獲得問(wèn)題。對(duì)市場(chǎng)主體的行為，政府仍然具有監(jiān)管職責(zé)。如果僅把行政審批權(quán)力清單作為行政部門(mén)行政作為與否的紅線，那么面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，可能會(huì)導(dǎo)致行政行為越位、錯(cuò)位或缺位。因?yàn)閷?shí)施行政行為的手段和方法是因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)的，很難通過(guò)一紙清單就把政府或行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力完全界定清楚。如果不杜絕行政權(quán)力的“任性”，就不能從根本上鏟除行政審批權(quán)力的肆意擴(kuò)張現(xiàn)象。

在現(xiàn)行的行政管理體制下，項(xiàng)目繁多的行政審批權(quán)給行政機(jī)關(guān)以及行政官員提供了權(quán)力尋租的空間，而改革行政審批制度，能夠減少和規(guī)范行政審批權(quán)力，限制行政權(quán)力的恣意妄為和主觀臆斷。行政審批權(quán)力清單的功能在于公布權(quán)力明細(xì)，有利于權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，有利于落實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，減少權(quán)力尋租，為制度上反腐創(chuàng)造條件。[15]但公布權(quán)力清單只是明確了行政審批權(quán)力的范圍，因?yàn)闄?quán)力清單并不涉及對(duì)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行和其程序正義與實(shí)質(zhì)正義以及行政績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值選擇和判斷。因此，對(duì)于權(quán)力規(guī)范運(yùn)行和程序正義、責(zé)任、監(jiān)督、制約等，需要改革和完善行政管理體制，建立“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）行政審批權(quán)力清單的擬定缺乏程序正義

有學(xué)者從權(quán)力清單制定的技術(shù)和程序?qū)用鎭?lái)探討清單的制度設(shè)計(jì)。認(rèn)為行政審批權(quán)力清單就是對(duì)各級(jí)政府及其部門(mén)行政審批權(quán)力的種類、數(shù)量、運(yùn)行程序、行使邊界、適用條件等進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，把各級(jí)政府及其政府部門(mén)所掌握的各項(xiàng)行政審批權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)并編制成目錄清單，為行政審批權(quán)力劃定界限。包括依法確權(quán)、編制權(quán)力清單以及權(quán)力運(yùn)行流程圖及責(zé)任清單，并向社會(huì)公布和接受社會(huì)監(jiān)督。[16]有學(xué)者認(rèn)為，行政審批權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)精確具體，不能模糊寬泛，而且應(yīng)該明確每項(xiàng)權(quán)力的名稱、來(lái)源、行使部門(mén)、行使規(guī)則、監(jiān)督或投訴渠道等。[17]有學(xué)者認(rèn)為，建立行政審批權(quán)力清單制度的關(guān)鍵就是清理，通過(guò)清理現(xiàn)行行政審批事項(xiàng)并向公眾公開(kāi)，督促行政機(jī)關(guān)必須依法行使審批權(quán)，權(quán)力清單之外不得行使行政審批權(quán)，以減少行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的隨意性。[18]簡(jiǎn)而言之，清理就是通過(guò)權(quán)力刪減、放權(quán)、定權(quán)或圈權(quán)，最后確定行政審批權(quán)力范圍后向社會(huì)公布。事實(shí)上，這種簡(jiǎn)略的權(quán)力清單制作流程缺乏嚴(yán)格的民主程序，缺乏權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。從目前各地政府公布的行政審批權(quán)力清單來(lái)看，主要是減少審批職權(quán)數(shù)量，并沒(méi)有從行政權(quán)力結(jié)構(gòu)或在本質(zhì)上對(duì)權(quán)力進(jìn)行調(diào)整和限制，而且權(quán)力清理的隨意性只是把“碎片化”的權(quán)力整合為更大的權(quán)力而已。[19]

如果權(quán)力清單只是把政府權(quán)力通過(guò)量變而簡(jiǎn)單化，沒(méi)有從權(quán)力本原上對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能方面的調(diào)整，也沒(méi)有建立有效的制度監(jiān)督機(jī)制，而且缺乏對(duì)權(quán)力清單制定的法治化和規(guī)范化過(guò)程，那么權(quán)力清單就不能從根本上對(duì)行政權(quán)力形成有效的制度制約，也不能把行政權(quán)力完全關(guān)進(jìn)制度的籠子，而只是暫時(shí)減少了部分行政職權(quán)。要真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，必須對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，否則，僅依權(quán)力清單不可能從根本上制約行政權(quán)力的肆意擴(kuò)張。筆者在匯編各省、自治區(qū)、直轄市政府的權(quán)力清單總表時(shí)發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的權(quán)力清單都是政府或行政機(jī)關(guān)自行擬定的，而且存在較大的差異。行政權(quán)力不僅源于法律的授權(quán)并接受相應(yīng)的制約和監(jiān)督，而且應(yīng)該符合權(quán)力清單制定過(guò)程的程序正義，向社會(huì)公開(kāi)并接受監(jiān)督。盡管多數(shù)地方政府已經(jīng)制定了權(quán)力清單并向社會(huì)公布，但政府門(mén)戶網(wǎng)站上卻很難找到相關(guān)的內(nèi)容。在網(wǎng)絡(luò)成為政府發(fā)布重要信息平臺(tái)的今天，如此重要的信息如果不能便捷有效地向公眾公開(kāi)，也就不能從根本上達(dá)到“曬權(quán)力”的目的。

實(shí)踐中，政府制定的行政規(guī)章是政府的行政權(quán)力之源。從表中曬出的行政審批權(quán)力清單可見(jiàn)目前我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市政府的行政審批權(quán)力清單大相徑庭。我國(guó)作為單一制國(guó)家，除特別行政區(qū)的自治權(quán)和少數(shù)民族自治區(qū)域在自治范圍內(nèi)享有一定的自治權(quán)外，各省、自治區(qū)、直轄市政府的行政權(quán)力都應(yīng)該依據(jù)國(guó)家憲法和法律設(shè)定，各地方政府和政府部門(mén)的權(quán)力配置應(yīng)該相當(dāng)，不應(yīng)該出現(xiàn)大幅度的差異。但從各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的行政審批權(quán)力清單來(lái)看，行政審批權(quán)力清單制定的法律依據(jù)并不明確，缺乏相應(yīng)的程序正義，更沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，因此陷入了權(quán)力自我認(rèn)定和自我裁量的法理怪圈。行政審批權(quán)力清單是行政體制改革中的深層次問(wèn)題，是如何依據(jù)國(guó)家憲法和法律，按照國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，科學(xué)配置權(quán)力的深層次的國(guó)家治理問(wèn)題，涉及權(quán)力的合法性來(lái)源和法理依據(jù)、權(quán)力邊界勘定及規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行等權(quán)力配置問(wèn)題。因此行政審批權(quán)力清單的制定應(yīng)該嚴(yán)格遵守憲法和法律法規(guī)，依據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)制定，而不只是簡(jiǎn)單的清權(quán)、放權(quán)。

三、行政審批權(quán)力清單的制度設(shè)計(jì)

（一）行政審批權(quán)力清單應(yīng)依法制定

馬克斯·韋伯認(rèn)為，形式理性的法律思想指高度邏輯的普遍性思維，是一種“制度化”的思維模式，是現(xiàn)代法律關(guān)系和行政管理的本質(zhì)特征。這種思維模式在立法上要求制定邏輯清晰并可以適用于任何情況的完美的規(guī)則體系。首先，法律應(yīng)以有形的外部性的方式表現(xiàn)出來(lái)并具有程式化的特征。其次，法律適用有賴于對(duì)抽象法律概念和規(guī)則的邏輯分析以及從規(guī)則到具體判決的形式邏輯推理。[20]因此，行政審批權(quán)力清單的形式理性要求其制定、運(yùn)作和公開(kāi)等每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該有相應(yīng)的法源并遵循特定的程序正義，符合法律邏輯推理，把握好清權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)三個(gè)主要環(huán)節(jié)，把行政審批權(quán)力清單制度建設(shè)與行政體制改革結(jié)合起來(lái)。一是依法清權(quán)。清單上的權(quán)力必須有憲法和法律依據(jù)，應(yīng)受到憲法及相關(guān)法律法規(guī)的約束。行政權(quán)力事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)主要源于憲法、相關(guān)的組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)，未依法設(shè)立的行政規(guī)章不應(yīng)該成為清單上的權(quán)力。換言之，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的清理和立法，將不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)通過(guò)合法程序予以修訂或廢止，對(duì)需要建立法律規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)管而當(dāng)前存在法律缺失的領(lǐng)域，盡快啟動(dòng)立法程序進(jìn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善。[20]因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)能夠確保行政審批權(quán)力清單的制定具有合法性和正當(dāng)性。二是依法制定行政審批權(quán)力清單。行政審批權(quán)力清單的制定要嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，以確保程序正義。三是依法向社會(huì)公開(kāi)行政審批權(quán)力清單并接受監(jiān)督。行政審批權(quán)力清單要明確規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的流程并向社會(huì)公布?！稕Q定》提出，通過(guò)行政審批權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。依法定程序制定清單能確保各種利益主體充分表達(dá)意愿，并能確保其合理的意愿和利益被制定者吸收和認(rèn)可。[22]

（二）建立行政審批權(quán)力清單責(zé)任機(jī)制

李克強(qiáng)總理在2015年的《政府工作報(bào)告》中提出要建立責(zé)任清單。責(zé)任清單包括兩方面的內(nèi)容。首先，對(duì)政府和行政機(jī)關(guān)應(yīng)該明確其行政審批職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)的范圍。行政審批職責(zé)與行政審批職權(quán)是相對(duì)應(yīng)的，但行政職責(zé)具有更廣泛的外延。行政審批權(quán)力清單明確的是政府和行政機(jī)關(guān)可以行使權(quán)力的范圍。行政審批權(quán)力清單要求政府和行政部門(mén)要依照“法不授權(quán)即禁止”的原則來(lái)行使審批權(quán)，行政審批清單上沒(méi)有的事項(xiàng)，政府和行政機(jī)關(guān)不享有審批權(quán)。行政審批權(quán)力清單上的事項(xiàng)也屬于政府和行政部門(mén)行政職責(zé)范圍，屬于責(zé)任清單。但責(zé)任清單之責(zé)任是個(gè)概括性或是目標(biāo)性的清單，而不是像有的學(xué)者期待的那樣通過(guò)行政審批權(quán)力清單就可以明確行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。責(zé)任清單除了行政審批職責(zé)之外，還應(yīng)該包括清單內(nèi)外的行政監(jiān)管職責(zé)。與行政審批權(quán)力清單通過(guò)具體行政職權(quán)列舉不同的是，責(zé)任清單很難列舉和明確政府和行政機(jī)關(guān)所有的職責(zé)。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)該是為了確保公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。責(zé)任清單有利于行政機(jī)關(guān)根據(jù)特定的監(jiān)管職責(zé)，依法、民主、科學(xué)、能動(dòng)地行政。其次，建立行政問(wèn)責(zé)制。行政權(quán)力運(yùn)行要建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，權(quán)責(zé)要相當(dāng)。行政審批權(quán)力清單的形式主要是行政規(guī)章。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十三條和《行政復(fù)議法》第七條的規(guī)定，行政規(guī)章的合法性豁免于司法審查和行政審查。行政規(guī)章因缺乏制度監(jiān)督導(dǎo)致其制定和實(shí)施隨意，也正是行政濫權(quán)之源。因此，規(guī)范行政規(guī)章的制定是從根本上限制行政權(quán)力擴(kuò)張的重要途徑。另外，我國(guó)目前的行政訴訟機(jī)制因?yàn)樾姓?guī)章的實(shí)施使當(dāng)事人利益受損，當(dāng)事人不能對(duì)作為抽象行政行為的行政規(guī)章提起訴訟，使得在我國(guó)目前的司法體制下不可能通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)。政府和行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力卻無(wú)須為失責(zé)承擔(dān)責(zé)任，已經(jīng)違背了行政法治原則，這也是行政權(quán)力“任性”的根源所在。行政審批權(quán)力清單既是政府和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也是職責(zé)，因此，應(yīng)該建立抽象行政行為問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立與行政審批權(quán)力清單相適應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，遏制權(quán)力肆意擴(kuò)張。在行政審批權(quán)力清單制定過(guò)程中，對(duì)規(guī)章制定存在主觀過(guò)錯(cuò)的，相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)以行政處分為主的行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任，構(gòu)成違法犯罪的還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)在行政審批權(quán)力行使過(guò)程中存在的違法行政行為，可依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》進(jìn)行救濟(jì)并追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（三）完善行政審批權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。[23]現(xiàn)代國(guó)家治理對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督包括三個(gè)層面：首先，以權(quán)力制約權(quán)力。就是建立立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的國(guó)家權(quán)力相互制衡機(jī)制，或是授權(quán)國(guó)務(wù)院界定各級(jí)政府和政府部門(mén)的權(quán)力邊界，各級(jí)政府或行政機(jī)關(guān)依法制定行政審批權(quán)力清單。立法機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政審批權(quán)力享有撤銷權(quán)和裁定權(quán)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的目的。其次，建立以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。行政審批權(quán)力清單在一定程序上可以明確市場(chǎng)與政府在資源配置中的界限。行政審批權(quán)力清單對(duì)市場(chǎng)而言是負(fù)面清單，“法不禁止即自由”。因此，在清單之外，除非為了維護(hù)社會(huì)公共利益，否則政府就不能干預(yù)市場(chǎng)，權(quán)力應(yīng)該尊重權(quán)利，這樣，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約。再次，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。行政審批權(quán)力清單的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是公開(kāi)的，這有利于社會(huì)力量參與監(jiān)督。政府的公共決策應(yīng)該是政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、個(gè)人或其他相關(guān)組織等多方參與博弈的結(jié)果。行政權(quán)力只有受到多方約束，將其置于公眾廣泛參與和監(jiān)督之下，賦予公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、申述權(quán)、表決權(quán)，確保社會(huì)力量對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)督，行政審批權(quán)力清單才能真正在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)行政法治的目的。

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