巴黎峰會(huì)：一個(gè)嶄新的里程碑

鄧梁春

法國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2015年12月12日，在巴黎北郊的勒布爾歇博覽中心，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（下稱(chēng)《公約》）的196個(gè)締約方以一致同意的方式，通過(guò)了具有歷史意義的締約方大會(huì)1號(hào)決定文件（下稱(chēng)“1號(hào)決定”）及其附件《巴黎協(xié)定》（兩者共同簡(jiǎn)稱(chēng)“巴黎大會(huì)成果”）。巴黎氣候大會(huì)圓滿完成了德班平臺(tái)談判的授權(quán)，在新形勢(shì)下秉承了包括“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則等在內(nèi)的《公約》的重要原則，就長(zhǎng)期目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤(pán)點(diǎn)、以及國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)（INDC）進(jìn)程和強(qiáng)化2020年前行動(dòng)等內(nèi)容，取得了較為全面、平衡、公平、合理、且具有法律約束力的成果。

巴黎會(huì)議是哥本哈根會(huì)議以來(lái)國(guó)際氣候談判最重要的節(jié)點(diǎn)，是自華沙會(huì)議確立INDC進(jìn)程以來(lái)，以“自下而上”模式推進(jìn)國(guó)際氣候治理的里程碑，巴黎大會(huì)成果也為全球綠色發(fā)展和低碳轉(zhuǎn)型指明了方向性趨勢(shì)，并為各締約方以及各關(guān)鍵利益方的氣候行動(dòng)提供了重要的國(guó)際法律基礎(chǔ)。

全球目標(biāo)與2℃共識(shí)

全球氣候行動(dòng)的主要目的，在于解決氣候變化及應(yīng)對(duì)變化所帶來(lái)的問(wèn)題。《公約》為國(guó)際氣候行動(dòng)制定了目標(biāo)，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”。然而作為減緩氣候變化的溫室氣體減排方面，《公約》沒(méi)有規(guī)定溫室氣體濃度控制的具體水平，也沒(méi)有針對(duì)以全球變暖為主的氣候變化過(guò)程，提出具體的溫升控制目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的第五次評(píng)估報(bào)告，對(duì)氣候變化進(jìn)行了迄今為止最為詳細(xì)的評(píng)估，但也難以從科學(xué)上認(rèn)定升溫到何種程度是不可接受的；同時(shí)報(bào)告根據(jù)四個(gè)典型濃度路徑排放情景，也僅是針對(duì)未來(lái)，給出不同模式基于相應(yīng)情景的累計(jì)碳排放量、CO2濃度和溫度變化的模擬結(jié)果。

在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，國(guó)際氣候制度不斷促進(jìn)相關(guān)政治決策的形成，也在完善著全球氣候行動(dòng)的具體目標(biāo)。隨著對(duì)氣候變化認(rèn)知的提升，越來(lái)越多的國(guó)家以及《公約》外的眾多重要利益相關(guān)方認(rèn)為：《公約》具有愿景性質(zhì)的最終目標(biāo)（包括其描述性的減緩目標(biāo)），只有經(jīng)過(guò)具體化之后才能夠有效實(shí)施，指導(dǎo)各國(guó)開(kāi)展力度充分的行動(dòng)，國(guó)際談判也在該議題上不斷進(jìn)展。

2009年達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》雖不具有法律效力，但是提出了“與工業(yè)化前水平相比的全球平均氣溫上升幅度維持在2℃以下”的目標(biāo)，同時(shí)不加時(shí)限地提出“爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)全球排放量和國(guó)家排放量達(dá)峰”；另外還提出要在2015年前依據(jù)《公約》目標(biāo)評(píng)估執(zhí)行情況。上述要點(diǎn)為2010年的《坎昆協(xié)議》所確認(rèn)，2℃溫升控制目標(biāo)的政治共識(shí)最終形成，并進(jìn)一步提出努力確定全球排放達(dá)峰的時(shí)間框架和2050年大幅減排的全球目標(biāo)，授權(quán)開(kāi)展關(guān)于長(zhǎng)期全球目標(biāo)充分性及其實(shí)施整體進(jìn)展的周期性評(píng)估，并決定開(kāi)啟第一次的2013-2015審評(píng)，以期參照包括1.5℃溫升幅度在內(nèi)的信息，考慮加強(qiáng)全球目標(biāo)。

然而，關(guān)于共同愿景的談判最終缺乏眾多締約方的關(guān)鍵共識(shí)，未能就全球排放達(dá)峰的時(shí)間框架和中長(zhǎng)期減排目標(biāo)達(dá)成一致。多哈會(huì)議作為“雙軌談判”的收官會(huì)議，其成果文件雖然提及IPCC研究成果，但并未援引其中具體的全球減排目標(biāo)和國(guó)家集團(tuán)減排建議，僅僅包括了2℃溫控目標(biāo)和意向性實(shí)現(xiàn)全球排放盡早達(dá)峰的陳述。全球目標(biāo)仍具有很大的抽象性，也反映出眾多國(guó)家難以接受以“自上而下”方式為其設(shè)定減排目標(biāo)，而“自下而上”自主提出減排允諾的方式更契合了當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)格局與排放發(fā)展形勢(shì)，國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)進(jìn)程成為締約方最終形成共識(shí)的政治選擇。

1.5℃目標(biāo)意外通過(guò)

多哈會(huì)議之后，全球長(zhǎng)期目標(biāo)繼續(xù)在《公約》框架下討論。根據(jù)歷次會(huì)議的相關(guān)決定，締約方在《公約》兩大附屬機(jī)構(gòu)——執(zhí)行附屬機(jī)構(gòu)（SBI）和科學(xué)與技術(shù)附屬咨詢(xún)機(jī)構(gòu)（SBSTA）下成立聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組，并通過(guò)結(jié)構(gòu)性專(zhuān)家對(duì)話的方式，結(jié)合IPCC第五次評(píng)估報(bào)告最新成果以及其他重要的投入信息，就2℃長(zhǎng)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)《公約》最終目標(biāo)的充分性、以及長(zhǎng)期目標(biāo)實(shí)施的整體進(jìn)展，開(kāi)展了第一次周期性的2013-2015審評(píng)。此外，審評(píng)中還討論了制定長(zhǎng)期目標(biāo)的頂層考慮因素，并且根據(jù)可獲得的最佳科學(xué)評(píng)估的各種信息、包括相比工業(yè)化前升溫1.5℃的情況，考慮進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)期目標(biāo)。在巴黎氣候大會(huì)上，長(zhǎng)期目標(biāo)議題成為國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)話題。各締約方對(duì)于如何將其體現(xiàn)在巴黎大會(huì)成果中更是分歧顯著，尤其是關(guān)于溫升幅度控制的力度，焦點(diǎn)主要集中在2℃目標(biāo)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升至控制在1.5℃以?xún)?nèi)。

在大會(huì)之前以及談判之初，國(guó)際社會(huì)對(duì)于1.5℃目標(biāo)雖然有較大期望，但是卻沒(méi)有充分的信心。部分發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)氣候雄心至關(guān)重要，甚至指明1.5℃的立場(chǎng)為其談判紅線，積極推動(dòng)修訂溫升控制幅度的長(zhǎng)期目標(biāo)。一些小島嶼的發(fā)展中國(guó)家、不發(fā)達(dá)國(guó)家、及部分非洲國(guó)家等，面對(duì)氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性很高，已經(jīng)受到眾多負(fù)面影響。部分國(guó)家態(tài)度非常堅(jiān)決，認(rèn)為巴黎大會(huì)成果應(yīng)當(dāng)明確指出2℃目標(biāo)不足以實(shí)現(xiàn)《公約》的最終目標(biāo)，在新案文中堅(jiān)持要將溫升控制在1.5℃。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)氣候安全目標(biāo)必須大力減排，但是相關(guān)的排放差距不僅短期內(nèi)遲遲無(wú)法縮減、且預(yù)期在中期仍將持續(xù)存在。眾多國(guó)際非政府環(huán)保組織對(duì)此深感憂慮，也大力支持1.5℃目標(biāo)，希望由此全面提升全球雄心。另一方面，部分國(guó)家考慮到當(dāng)前關(guān)于溫升1.5℃的科學(xué)評(píng)估還相對(duì)缺乏，尚且存在重大的科學(xué)認(rèn)知差距，并且擔(dān)憂過(guò)于嚴(yán)格的溫控目標(biāo)會(huì)對(duì)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊；或者認(rèn)為當(dāng)前全球行動(dòng)的重心應(yīng)當(dāng)聚焦于提升行動(dòng)和支持的力度，從而確保實(shí)現(xiàn)2℃溫控，而不是不切實(shí)際地采納幾乎不可能達(dá)成的1.5℃目標(biāo)。由此，這些國(guó)家認(rèn)為，巴黎大會(huì)成果應(yīng)當(dāng)沿用2℃共識(shí)，1.5℃目標(biāo)則需要進(jìn)一步的科學(xué)評(píng)估和政治考量。

談判過(guò)程艱難

巴黎大會(huì)第一周，由于各方談判人員無(wú)法就2013-2015審評(píng)達(dá)成一致，所以議題不得不提交締約方大會(huì)，成為SBI和SBSTA在結(jié)束工作之時(shí)少數(shù)尚未解決的三項(xiàng)議題之一。巴黎會(huì)議第二周，巴黎會(huì)議大會(huì)主席法國(guó)外長(zhǎng)法比尤斯親自上場(chǎng)，主持巴黎委員會(huì)這一開(kāi)放式討論平臺(tái)，力求以公開(kāi)透明的方式促進(jìn)全體締約方參與，以便全盤(pán)通過(guò)一攬子協(xié)議。之后，談判被劃分為幾個(gè)非正式工作組，平行地對(duì)交叉性議題征詢(xún)意見(jiàn)。每組委派來(lái)自?xún)蓢?guó)的部長(zhǎng)們促成高級(jí)別討論和協(xié)調(diào)，進(jìn)行所謂關(guān)鍵議題高層磋商會(huì)，同時(shí)還輔以雙邊和多邊的非正式圍攏磋商，各方也更為坦誠(chéng)地溝通各自的紅線與底線，并向大會(huì)主席國(guó)相繼交底。

在第二周的談判進(jìn)程中，正式浮出水面的“雄心壯志聯(lián)盟（High Ambition Coalition）”也引起了較為廣泛的關(guān)注。這是一個(gè)包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的廣泛聯(lián)盟，其成員國(guó)主要包括來(lái)自非洲集團(tuán)、加勒比海域和太平洋海域的國(guó)家、以及歐盟和美國(guó)、加拿大和澳大利亞等傘形國(guó)家，甚至作為發(fā)展中基礎(chǔ)四國(guó)之一的巴西也加入了該聯(lián)盟?！靶坌膲阎韭?lián)盟”對(duì)巴黎大會(huì)成果有幾大談判立場(chǎng)，其中最主要的就是設(shè)定一個(gè)更有力度的長(zhǎng)期目標(biāo)（1.5℃）。這一立場(chǎng)在最后的談判節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生了較大的影響，不僅在道德倫理高度上使得關(guān)注最脆弱國(guó)家和人群的立場(chǎng)獲得了廣泛的共鳴，而且成為關(guān)于提升氣候雄心的最簡(jiǎn)單、最直接、甚至有些以偏概全的表現(xiàn)，由此也成為相關(guān)締約方所不得不加以考慮甚至是妥協(xié)的訴求。

在談判的最后關(guān)頭，1.5℃目標(biāo)、資金安排以及CBDR原則在關(guān)鍵要素中的體現(xiàn)，這三項(xiàng)挑戰(zhàn)成為文案磋商到最后的焦點(diǎn)，也是幾大政治集團(tuán)互相掣肘、各有所需和共同妥協(xié)的核心。由于1.5℃目標(biāo)并沒(méi)有以不留余地和直截了當(dāng)?shù)姆绞酵黄浦匾勁蟹降暮诵募t線，“雄心壯志聯(lián)盟”所營(yíng)造起來(lái)的道德輿論已經(jīng)轉(zhuǎn)化為勢(shì)不可擋的談判壓力，關(guān)鍵時(shí)刻各重要談判方都信守必須要達(dá)成巴黎協(xié)議的最高使命，對(duì)1.5℃目標(biāo)的反對(duì)和猶豫迅速崩潰或者被淹沒(méi)。由此，模糊的科學(xué)認(rèn)知全然讓位于任性的政治妥協(xié)，長(zhǎng)期目標(biāo)成為最后關(guān)頭最順利達(dá)成一致的議題。最終，“堅(jiān)守遠(yuǎn)低于2℃”和“尋求實(shí)現(xiàn)1.5℃”同時(shí)得以確認(rèn)，一起寫(xiě)入《巴黎協(xié)定》第2條的長(zhǎng)期目標(biāo)之中，并在“1號(hào)決定”中也得到相應(yīng)體現(xiàn)與新的談判授權(quán)。這也印證了曼德拉的那句話：“世事落定之前，均顯遙不可及?！?/p>

解讀成果的長(zhǎng)期目標(biāo)及發(fā)展

經(jīng)過(guò)巴黎峰會(huì)，國(guó)際氣候制度首次正式將1.5℃溫升控制作為長(zhǎng)期目標(biāo)之一，而不再僅僅停留于其進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估，充分體現(xiàn)了《公約》的審慎原則（又稱(chēng)預(yù)防原則），也表明國(guó)際社會(huì)對(duì)于氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)管控和政治意愿得到強(qiáng)化。

為了實(shí)現(xiàn)上述溫度目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》第4.1條對(duì)于溫室氣體減緩做出規(guī)定，締約方致力于實(shí)現(xiàn)全球排放盡快達(dá)到峰值，并承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家達(dá)峰需要更長(zhǎng)的時(shí)間，隨后需根據(jù)已有的最佳科學(xué)認(rèn)知迅速減排，并于2050-2010年間某一時(shí)點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)近零排放。由此，國(guó)際氣候制度首次引入了近似于“碳中性”或者“凈零排放”的概念，并且以較為粗略的線條勾勒了全球排放路徑。同時(shí)，條文對(duì)科學(xué)認(rèn)知的援引秉承了與IPCC評(píng)估的關(guān)聯(lián)，且為進(jìn)一步細(xì)化全球排放路徑，甚至是排放空間繼續(xù)埋下伏筆。

此外，第4.4條已經(jīng)定性地將發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定整體經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)減排目標(biāo)的義務(wù)界定出來(lái)，不管案文最終修改時(shí)shall和should會(huì)體現(xiàn)多大不同的法律效力，但《公約》附件內(nèi)外國(guó)家以往在廣度、深度和法律效率上均有所區(qū)別的減緩行動(dòng)，已經(jīng)采取“以時(shí)間換空間”的方式，將會(huì)逐步過(guò)渡到所有國(guó)家提出各自的目標(biāo)與行動(dòng)，且這樣的承諾還將逐步面臨統(tǒng)一的法律約束力與透明度要求。如果將減排義務(wù)的這一新的定性規(guī)定納入到全球排放路徑控制之下考量，尤其是考慮到當(dāng)前排放最高的大國(guó)在全球排放份額中所占到的絕大部分比例以及各大國(guó)較為凸顯的能力，那么全球排放路徑的清晰對(duì)于各國(guó)未來(lái)貢獻(xiàn)目標(biāo)的影響無(wú)疑也是巨大的。

“1號(hào)決定”還回應(yīng)了2013-2015審評(píng)的報(bào)告建議，邀請(qǐng)IPCC于2018年提供一份特別報(bào)告，給出全球溫升1.5℃的各種影響以及相應(yīng)的全球溫室氣體排放路徑，也包括評(píng)估上文所述實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)所需的減排水平。同時(shí)，“1號(hào)決定”決定于2018年在締約方之間組織一個(gè)引導(dǎo)性對(duì)話，以便對(duì)各國(guó)行動(dòng)總合效果相對(duì)于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第4.1條所載長(zhǎng)期減排目標(biāo)的進(jìn)展進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，并通報(bào)各締約方，以利其編制國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)及相應(yīng)所需提交的必要信息。

值得一提的是，雖然條文用詞僅僅是“注意到”，但這也等同于以具有法律效力的方式認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前以INDC進(jìn)程為特征、以“自下而上”模式推進(jìn)國(guó)際氣候制度構(gòu)建存在力度上的不足。認(rèn)識(shí)到問(wèn)題就需要啟動(dòng)相應(yīng)的程序以提出解決方案，這就為審評(píng)各國(guó)INDC以及隨后的可能調(diào)整留出了必要的余地。同時(shí)，條文也是締約方大會(huì)決定中首次間接提出科學(xué)評(píng)估中近似于“碳預(yù)算”的概念和數(shù)據(jù)，為《巴黎協(xié)定》于2020年開(kāi)始實(shí)施前的談判埋下了伏筆。