供給側(cè)改革：與危機(jī)賽跑的制度再造

徐一遵 柯挺 劉曉峰 王昭 趙建 魏楊

供給側(cè)改革的核心，是降低企業(yè)的制度性交易成本，從而增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力、提高供給質(zhì)量與效率、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率

本輪供給側(cè)的改革，在推進(jìn)的過程中，必須在“新”、“舊”之間做到良好的切換與過渡、承接與轉(zhuǎn)換、此消與彼長(zhǎng)。十八屆三中全會(huì)提出了本輪改革的總體目標(biāo)和領(lǐng)域部署。改革重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。改革領(lǐng)域包括政治體制、文化體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明體制以及黨建制度。

改革清單：

來自頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)重構(gòu)

十八屆五中全會(huì)細(xì)化了三中全會(huì)的目標(biāo)和部署，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》。全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求：經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，在提高發(fā)展平衡性、包容性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)明顯加大，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得明顯進(jìn)展，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。國民素質(zhì)和社會(huì)文明程度顯著提高。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，是“十三五”期間要樹立并切實(shí)貫徹的發(fā)展理念。

改革成本：

不矯枉難以及正，不施猛藥何以去疴

在全球金融危機(jī)繼續(xù)深化、量化寬松無以復(fù)加地與國內(nèi)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、社會(huì)杠桿率居高不下的大背景下，本輪供給側(cè)改革面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境。認(rèn)清改革需要支付的成本，是改革順利推進(jìn)的前提條件。

1.調(diào)整加劇，痛苦加深。通縮背景下，過剩產(chǎn)能與債務(wù)之間的轉(zhuǎn)換，造成了貨幣政策的失靈；借助市場(chǎng)機(jī)制和政府支持，進(jìn)行結(jié)構(gòu)特性改革，出清產(chǎn)能、提高企業(yè)行業(yè)集中度、解決企業(yè)盈利難題，是問題的核心。

產(chǎn)能削減規(guī)模過大，影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)“四萬億”投資，遭遇歐美各國政府“削減福利、整固財(cái)政”的需求削減、再工業(yè)化及貿(mào)易保護(hù)政策時(shí)，國內(nèi)產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重性被急劇放大。鋼鐵、煤炭、水泥、有色等重、化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能已占全球產(chǎn)能5成左右。以全球需求計(jì)算，當(dāng)前產(chǎn)能過剩比例過高，需削減產(chǎn)能幅度較大。以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例 ，2014年底，中國粗鋼產(chǎn)量82269.8萬噸，占全球粗鋼總產(chǎn)量的49.5%，過剩產(chǎn)能高達(dá)1.3-1.5億噸。如此大規(guī)模、大比例的產(chǎn)能削減，對(duì)國內(nèi)就業(yè)、地方財(cái)政、社會(huì)穩(wěn)定的影響過大。企業(yè)負(fù)債比例過高，對(duì)銀行拖累較深。企業(yè)過高的負(fù)債比例（非金融企業(yè)123.1%的負(fù)債率，全球主要經(jīng)濟(jì)體中最高），及對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期的轉(zhuǎn)變，使企業(yè)部門的“三去”措施（去庫存、去產(chǎn)能和去杠桿），惡化了經(jīng)濟(jì)的通貨緊縮狀況。導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力變大，資產(chǎn)縮水甚至債務(wù)增加，推動(dòng)企業(yè)部門和全社會(huì)負(fù)債率持續(xù)上升。而國內(nèi)高比例的間接融資，使企業(yè)負(fù)債易形成銀行業(yè)的不良資產(chǎn)，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，所需調(diào)整規(guī)模過大（削減產(chǎn)能規(guī)模）、鏈條過長(zhǎng)（各大產(chǎn)業(yè)），并已逐步形成對(duì)金融系統(tǒng)的拖累，對(duì)社會(huì)的影響造成的痛苦（失業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定）將是極其深刻而廣泛的。

2.成效有時(shí)滯，周期拉長(zhǎng)。改革成效無法立竿見影，具有較長(zhǎng)的時(shí)間滯后性。里根的改革，始于1980年，但其對(duì)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的效果在1983年方才顯現(xiàn)，時(shí)間滯后長(zhǎng)達(dá)3年。1998-2002年中國經(jīng)濟(jì)困境與本輪改革背景較為相似：皆由信貸及固定資產(chǎn)投資的無序擴(kuò)張導(dǎo)致，引發(fā)的投資回報(bào)率持續(xù)下降及長(zhǎng)時(shí)間去杠桿過程；加之1997年亞洲金融危機(jī)（2007年金融危機(jī)）帶來的外部需求環(huán)境的動(dòng)蕩及人民幣匯率不貶值的承諾，加劇了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的惡化。1998-2002年，政府一方面對(duì)抗通縮，在需求端采取逆周期的宏觀政策，同時(shí)積極推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革。借助入世及住房市場(chǎng)改革的雙重紅利，到2003年，即亞洲金融危機(jī)暴發(fā)5年后，中國經(jīng)濟(jì)方才走出通縮周期。故解決過剩產(chǎn)能所帶來的信用擴(kuò)張、債務(wù)積累、清理社會(huì)不良信用、產(chǎn)能債務(wù)重組及破產(chǎn)等問題，從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，成效時(shí)滯較長(zhǎng)、周期顯現(xiàn)較慢，需保持足夠定力。

3.威權(quán)推動(dòng)，集權(quán)形態(tài)。供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)是，自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷競(jìng)爭(zhēng)過渡的階段。通過過剩產(chǎn)能的出清，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)間的兼并重組，形成實(shí)質(zhì)性的行業(yè)卡特爾聯(lián)盟，提高其對(duì)行業(yè)產(chǎn)品價(jià)格及資本回報(bào)率的影響力，引導(dǎo)資金回歸實(shí)體；并借機(jī)搶占全球市場(chǎng)份額，形成跨國企業(yè)集團(tuán)，反哺國內(nèi)，夯實(shí)資產(chǎn)泡沫。

4.格局打破，利益重分。過剩產(chǎn)能出清、推動(dòng)債務(wù)重組的核心在于：打破“地方諸侯經(jīng)濟(jì)”，清理相關(guān)裙帶資本，重樹市場(chǎng)機(jī)制。

首先，產(chǎn)能出清的主要目的和方向是，組建國內(nèi)跨國企業(yè)集團(tuán)，以資本輸出及產(chǎn)能輸出方式占取全球市場(chǎng)份額、獲取超額資本收益。其次，債務(wù)重組的主要目的和方向是，提高債務(wù)透明度，量化債務(wù)指標(biāo)，完善償債主體，制定相關(guān)法規(guī)、以形成法律規(guī)定與市場(chǎng)約束的雙重機(jī)制來控制債務(wù)總量和債券市場(chǎng)的有序。所以，供給側(cè)改革能否有序推進(jìn)，核心在于能否對(duì)央地當(dāng)前格局進(jìn)行破局，完成對(duì)現(xiàn)有利益的梳理及重分，在靈魂深處動(dòng)手術(shù)刀。

改革風(fēng)險(xiǎn)：

可能影響改革推進(jìn)的六大問題

1.市場(chǎng)出清問題。供給側(cè)改革的核心，是降低企業(yè)的制度性交易成本，包括交易成本、各種稅費(fèi)、融資成本、社會(huì)保障成本等，從而增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力、提高供給質(zhì)量與效率、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率。鋼鐵、有色、化工、能源、煤炭等行業(yè)的過剩產(chǎn)能位于不同地方行政區(qū)域內(nèi)，某些企業(yè)甚至為當(dāng)?shù)刂饕木蜆I(yè)崗位提供者。如何在產(chǎn)能出清、債務(wù)重組過程中，處理好各個(gè)地方主體的財(cái)稅利益協(xié)調(diào)、就業(yè)平衡問題、管理團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)及重組后企業(yè)內(nèi)部股權(quán)比例及組成問題；避免“拉郎配式”的非市場(chǎng)化重組，及效率無法提升的問題，都是供給側(cè)改革需要面對(duì)并解決的難題。

2.失業(yè)保障問題。供給側(cè)改革推動(dòng)后，帶來效率的提升與行業(yè)冠軍的誕生，同時(shí)勢(shì)必帶來原有產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位的減少、失業(yè)率的上升。

1980年美國里根改革伊始，國內(nèi)失業(yè)率由7.2%攀升至1982年10月份10.8%的階段性高位；英國撒切爾夫人改革期間，失業(yè)率由1979年的5.30%攀升至1984年5月的11.90%。同樣，1998-2002期間，中國政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)國有部門關(guān)閉重組與減員增效、管制放松與擴(kuò)大私有部門準(zhǔn)入，顯著提升了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。但國有企業(yè)數(shù)量下降約4萬家，員工數(shù)量下降超過3千萬。所以，在本輪改革中，針對(duì)失業(yè)員工的社會(huì)兜底問題，需加強(qiáng)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系。

3.改革節(jié)奏問題。在通縮向通脹演變的最后時(shí)間窗口，應(yīng)大力推動(dòng)供給側(cè)改革，引導(dǎo)過剩產(chǎn)能供給側(cè)減量和結(jié)構(gòu)調(diào)整，恢復(fù)企業(yè)盈利能力，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型再平衡。這是解決問題的唯一突破口。同時(shí)，要解決因貨幣傳導(dǎo)機(jī)制阻滯引發(fā)的資產(chǎn)泡沫問題，夯實(shí)國內(nèi)資產(chǎn)硬度，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)軟著陸。

4.防止供給側(cè)改革的“過度管理”傾向。鑒于產(chǎn)能出清、債務(wù)重組的產(chǎn)業(yè)企業(yè)與地方政府聯(lián)系緊密，甚至部分為地方政府的心頭肉，需防止政府的“過度管理”傾向，避免權(quán)力主導(dǎo)和拉郎配現(xiàn)象。

現(xiàn)今，過剩產(chǎn)能的重災(zāi)區(qū)，高比例集中于“四萬億”之后的地方投資行業(yè)，且以重、化工產(chǎn)業(yè)為主。供給側(cè)改革需以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)、以效率優(yōu)先為考量、以企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為參考，避免政府權(quán)力過度影響。

5.改革政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。由于舊產(chǎn)能與新市場(chǎng)、舊復(fù)蘇與新增長(zhǎng)之間，政府各部門利益?zhèn)戎攸c(diǎn)各不相同，需要政府分別對(duì)待。所以，需加強(qiáng)政府各部門間的政策協(xié)調(diào)性，保持改革政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性；避免出現(xiàn)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）、《清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的通知》（62號(hào)文件）等類似政策，對(duì)原有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的干擾。因?yàn)榈胤秸膹?qiáng)力反彈及可實(shí)施性有待商榷，結(jié)果《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（40號(hào)文）否定了43號(hào)文，《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（25號(hào)文）否定了62文。

6.改革設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略性和可實(shí)施性。改革設(shè)計(jì)，既需要對(duì)舊復(fù)蘇與新增長(zhǎng)各出奇招，各部門充分考量彼此難處，改革政策的穩(wěn)定與持續(xù)需要妥協(xié)與談判的藝術(shù)；又需要在民粹主義抬頭、社會(huì)共識(shí)難以形成、措施推動(dòng)難度持續(xù)增加之際，以全局利益至上，挾集權(quán)組織、非常手段，以威權(quán)推動(dòng)。

導(dǎo)致改革跑偏的八組關(guān)系

系統(tǒng)性改革與結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)極高的社會(huì)整體工程，改革所要付出的成本與沖擊，往往會(huì)成為改革者面臨的最大困境；而改革所需要的時(shí)間成本，也常常使改革的成果尚未顯現(xiàn)之時(shí)，改革者自身成為改革的祭品。

本輪供給側(cè)改革在推進(jìn)過程中，必須在“新”、“舊”之間做到良好的切換與過渡、承接與轉(zhuǎn)換、此消與彼長(zhǎng)。我們認(rèn)為，在本輪新舊切換的過程中，有八組關(guān)系必須以審慎而又辯證的態(tài)度去掌握與把控。

1.新增長(zhǎng)和舊產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。新的增長(zhǎng)還未成型，過度投入、過度扶持，會(huì)不會(huì)形成新的泡沫？如何在確保成長(zhǎng)速度、發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，拿捏好扶持的力度、獲取預(yù)期的投入效果，是改革者需要平衡的第一組關(guān)系。

2.新成本與舊地租之間的關(guān)系。本輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，必然會(huì)涉及到國民經(jīng)濟(jì)中重大成本結(jié)構(gòu)的調(diào)整。上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展，房地產(chǎn)投資對(duì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)，功不可沒。實(shí)質(zhì)上背后隱藏的是，中國可貿(mào)易部門的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以價(jià)格的方式向不可貿(mào)易部門轉(zhuǎn)移。

3.新動(dòng)力與舊激勵(lì)之間的關(guān)系。對(duì)于政府來說，供給側(cè)改革最關(guān)鍵的兩條是擴(kuò)支減稅與簡(jiǎn)政放權(quán)，是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自我創(chuàng)新、自我升級(jí)的能力。從某種意義上來說，一個(gè)提供良好公共服務(wù)、維護(hù)公平、保障秩序的“小政府”是改革中市場(chǎng)最需要的角色。

4.新觀念與舊慣性之間的關(guān)系。供給側(cè)改革的成果之一將是，新的技術(shù)、新的模式、新的業(yè)態(tài)、新的組織逐漸登上經(jīng)濟(jì)生活的舞臺(tái)，但是它勢(shì)必將帶來舊模式、舊技術(shù)、舊業(yè)態(tài)、舊組織的瓦解和崩潰。因?yàn)閯?chuàng)新有可能是破壞性的；創(chuàng)新有可能是以舊的犧牲為代價(jià)的。同樣，每一次供給側(cè)的改革，都將是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活一次大的跳躍。當(dāng) 改變加速的時(shí)候，也許被拋下的是整整一代人。

5.新分配與舊利益之間的關(guān)系。供給側(cè)改革的過程必然涉及到稅制的調(diào)整；同時(shí)，供給側(cè)改革的結(jié)果必然會(huì)是一次財(cái)富的重新分配。而貧富差距，也是全球需求不足、經(jīng)濟(jì)下滑的主要原因之一。

6.新市場(chǎng)與舊監(jiān)管之間的關(guān)系。讓市場(chǎng)配置資源，發(fā)揮決定性作用，是供給側(cè)改革的要義。在市場(chǎng)的深化、創(chuàng)新過程中，要與之配套的是監(jiān)管能力的提升和監(jiān)管制度的完善。否則，市場(chǎng)在創(chuàng)新過程中難免被異化的可能。若監(jiān)管無法跟上，改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將難以避免。

7.新主體與舊格局之間的關(guān)系。供給側(cè)改革將帶來新一輪市場(chǎng)主體的發(fā)育。新主體發(fā)育是依靠自身效率的競(jìng)爭(zhēng)完成對(duì)舊格局的一次替代；而在壟斷行業(yè)，在非充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的市場(chǎng)放開和格局打破，可能是新效率誕生、新主體創(chuàng)新的最主要戰(zhàn)場(chǎng)。

8.新分工與舊地緣之間的關(guān)系。通過新技術(shù)儲(chǔ)備及瞄準(zhǔn)國內(nèi)品質(zhì)型產(chǎn)品市場(chǎng)需求空缺，引導(dǎo)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的快速上移，并借機(jī)搶占全球市場(chǎng)份額，是當(dāng)前的不二選擇，也是中國跨過“中等收入陷阱”的選擇。

隨著中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的攀升、美國再工業(yè)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，全球化經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、治理體系、格局的大調(diào)整已拉開序幕。民粹主義壓力及全球道義責(zé)任的缺失，促使地緣競(jìng)爭(zhēng)中的主要玩家將危機(jī)成本肆意轉(zhuǎn)嫁，使得全球化治理體系區(qū)域化、集團(tuán)化和破碎化。中國本輪供給側(cè)改革面臨的國際挑戰(zhàn)還在加劇。