推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法不能急于求成

馮玉軍

2015年立法法的修改，在全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中具有里程碑的意義。其中地方立法權(quán)的擴(kuò)容——將立法權(quán)由原來規(guī)定的省級(jí)之外的49個(gè)較大的市擴(kuò)展到全部設(shè)區(qū)的市和自治州，更是新立法法濃墨重彩的一筆。

從較大的市立法的批準(zhǔn)、階段性中止、重啟與擴(kuò)容的歷史演變來看，較大的市立法現(xiàn)象并非隨意為之，其背后折射出中央和地方事權(quán)關(guān)系與財(cái)政汲取能力變化的深層邏輯。

黨的十八大特別是十八屆三中、四中全會(huì)之后，基于全面深化改革和全面依法治國(guó)的需要，逐步擴(kuò)大擁有立法權(quán)的城市數(shù)量，充分發(fā)揮各個(gè)地方的自主性、創(chuàng)新性，成為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的題中應(yīng)有之意。

學(xué)術(shù)界對(duì)賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)還有一些擔(dān)憂。一方面，280多個(gè)設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)，直接導(dǎo)致立法需求與立法能力二者間的矛盾加劇，促使中央和省級(jí)立法機(jī)關(guān)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)在工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、備案審查等方面的任務(wù)加重，不可能一蹴而就。另一方面，如何清晰界定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，既在實(shí)體和程序上全面落實(shí)市一級(jí)立法權(quán)，又防止地方立法權(quán)濫用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，更急需開展學(xué)術(shù)研究和在實(shí)踐中摸索經(jīng)驗(yàn)。

但就全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏大戰(zhàn)略而言，無論從我國(guó)現(xiàn)有法律體制角度，還是下一步立法改革可能的體制機(jī)制完善角度看，上述問題都是可以逐步克服或避免的。

第一，賦予城市立法權(quán)能夠整頓基層法治秩序。首先，賦予全部設(shè)區(qū)的市立法權(quán)不僅有助于增進(jìn)民主，而且能夠整頓基層法治秩序。其次，地方性法規(guī)的制定能夠有效限制地方的恣意。最后，賦予地方立法權(quán)的過程實(shí)質(zhì)上是逐漸將城市治理真正納入法治軌道的過程。由于我國(guó)中央以及省級(jí)立法中很少有解決城市問題的專門規(guī)定，如城市衛(wèi)生問題、城市停車罰款問題等，這些問題的處理均需要一定的技術(shù)性規(guī)范來指導(dǎo)，將城市創(chuàng)制的規(guī)范性文件納入到國(guó)家法律體系之中，必將有助于整頓基層法治秩序。

第二，賦予城市立法權(quán)能夠促進(jìn)法治工作隊(duì)伍建設(shè)。法學(xué)學(xué)生量大且就業(yè)率低，需要提供包括立法工作在內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)。其實(shí)，不僅城市立法需要大量的法治人才，執(zhí)行地方性法規(guī)的執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣需要擁有法律思維和法學(xué)素養(yǎng)的優(yōu)秀人才。

第三，賦予城市立法權(quán)能夠培養(yǎng)和提高全民法治思維。首先，城市立法有利于立法者法治思維的提升。對(duì)于市級(jí)人大常委會(huì)來說，在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐和學(xué)習(xí)中，基本了解法治的精神和內(nèi)涵。但是理論和實(shí)踐仍然有不小差距，倘若沒有立法實(shí)踐，可能無法真正理解什么叫“不抵觸”，無法真正明白什么叫“科學(xué)立法、民主立法”。其次，城市立法有利于執(zhí)法者行政思維的轉(zhuǎn)變。城市擁有立法權(quán)有利于改善執(zhí)法者的思維模式，將法治思維方式逐步灌輸至潛意識(shí)之中。最后，城市立法有助于民眾法治思維的覺醒。

第四，賦予城市立法權(quán)能夠刺激違憲審查制度的生長(zhǎng)。若所有設(shè)區(qū)的市都擁有立法權(quán)，必然會(huì)增加與上位法相抵觸的概率，進(jìn)而必然有助于刺激違憲審查制度在我國(guó)的生長(zhǎng)。

第五，賦予城市立法權(quán)要統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步實(shí)施，不能急于求成。立法法將確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的步驟和時(shí)間授權(quán)給了省級(jí)人大常委會(huì)。在現(xiàn)在的實(shí)際工作中，要通過實(shí)事求是的調(diào)研，根據(jù)各城市的實(shí)際情況（人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況）、工作基礎(chǔ)、立法機(jī)構(gòu)設(shè)置和人才儲(chǔ)備以及實(shí)際需要等，分期分批推進(jìn)設(shè)區(qū)的市的立法。同時(shí)，要充分聽取各方面意見，使賦權(quán)工作準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。