江蘇農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新

江蘇近年農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)雖獲得一定程度的發(fā)展，但尚有如農(nóng)村水利設(shè)施缺乏、投入管理體制不順、運(yùn)行管理機(jī)制單一及水協(xié)會(huì)運(yùn)行效率低等不足。為推進(jìn)水利體制機(jī)制改革，應(yīng)完善財(cái)政預(yù)算資金支持農(nóng)村水利投資機(jī)制，打造集灌溉和旅游綜合開(kāi)發(fā)于一體的建擁運(yùn)模式，構(gòu)建政府、社會(huì)資本和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理模式，即通過(guò)試點(diǎn)將現(xiàn)行承包制改造為PPP委托運(yùn)營(yíng)模式。

一、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)及用水管理體制的

現(xiàn)狀與問(wèn)題

農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)缺乏，生產(chǎn)發(fā)展保障乏力。自2009年小型農(nóng)田水利（小農(nóng)水）重點(diǎn)縣建設(shè)以來(lái)，到2014年底，江蘇共修建塘壩909座，引水堰閘1474座，渠道15510公里，機(jī)電泵站10679座，新建改造渠系建筑物、排水閘分別為30.26萬(wàn)座、11754處，續(xù)建改造排水溝6400公里。項(xiàng)目完成后，累計(jì)新增、恢復(fù)灌溉面積386萬(wàn)畝，改善灌溉面積984萬(wàn)畝，年新增節(jié)水能力10.13億立方米，年新增經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)值12億元。小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)大大提升了江蘇農(nóng)村水利設(shè)施配置水平，但因項(xiàng)目覆蓋面有限（小農(nóng)水重點(diǎn)縣率70%，項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率僅為25%），整體上，農(nóng)村水利設(shè)施還較為缺乏。從調(diào)研情況來(lái)看，82%的受訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)厮O(shè)施缺乏且質(zhì)量差，現(xiàn)存的灌溉設(shè)施，66%是2000年以前建設(shè)的，只有30%的受訪者認(rèn)為近5年當(dāng)?shù)赜行陆ㄞr(nóng)村水利設(shè)施。而在偶發(fā)的干旱、洪澇災(zāi)害年份里，29.5%的人將其歸因于氣候異常，55.3%的人則將其歸因于水利設(shè)施落后。

農(nóng)村水利設(shè)施投入不足，投入管理體制不順。水利設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)源于地方水利建設(shè)基金和財(cái)政專項(xiàng)。2014年江蘇水利建設(shè)基金支出為35.2億元，此項(xiàng)支出在優(yōu)先保障重點(diǎn)工程以及城市水利建設(shè)項(xiàng)目之后，用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的非常有限。因此小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目投入成了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的主要來(lái)源。2009年至2014年，江蘇小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目累計(jì)投資101.9億元，平均每個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣每年投資僅1933萬(wàn)元。而同期的山東省，不僅實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目的廣覆蓋，且涉農(nóng)縣年投資也較高，如聊城就達(dá)到2675萬(wàn)元。同時(shí)，江蘇小農(nóng)水項(xiàng)目的覆蓋面也十分有限。在調(diào)研的42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小農(nóng)水項(xiàng)目。且農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)投入主要以財(cái)政為主。上述投入中，中央財(cái)政投資25.66億元，省級(jí)財(cái)政投資32.91億元，地方財(cái)政投資47.71億元，其他投入1.64億元，非財(cái)政投資占總投資的比例僅為1.61%。

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理機(jī)制單一，管護(hù)有效性低?，F(xiàn)行農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理模式分為集體所有及承包與以水協(xié)會(huì)為主的合作管理。據(jù)調(diào)研，現(xiàn)有設(shè)施管理模式91%為集體所有，承包或合作管理僅占9%。這種管理模式面臨諸多挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)模糊，權(quán)責(zé)難落實(shí)。如排澇站和圩口閘的設(shè)備設(shè)施及房屋，因多投資主體涉及村、鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上財(cái)政等，確權(quán)不易。尤其是圩區(qū)堤防因存在土地權(quán)屬問(wèn)題和部分管理權(quán)限交叉，確權(quán)更難，而有些排澇站、圩口閘服務(wù)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼并，權(quán)責(zé)落實(shí)存在諸多障礙。二是維養(yǎng)資金保障不力，管用失范。盡管在中央層面有安排“中央統(tǒng)籌資金”用于農(nóng)田水利設(shè)施日常維護(hù)，但在基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配套資金很難到位。而將維修養(yǎng)護(hù)資金統(tǒng)一列入“水利工程運(yùn)行與維護(hù)”預(yù)算科目并專賬核算的也不在多數(shù)。三是包盈不包虧，包運(yùn)不包維，管護(hù)有效性低。對(duì)鎮(zhèn)級(jí)及以上財(cái)政投資興建的農(nóng)田灌溉設(shè)施，一般確權(quán)為鎮(zhèn)政府，村經(jīng)濟(jì)合作社為工程管理責(zé)任主體，管護(hù)經(jīng)費(fèi)由村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。而基層一般做法是承包制，即將運(yùn)行和維護(hù)事務(wù)承包給個(gè)人。由于缺乏有效監(jiān)管，這種承包制易導(dǎo)致包盈不包虧，承包戶拿了維護(hù)費(fèi)，卻很少增加維護(hù)投入，致使管護(hù)低效。

農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行效率不高，參與式管理有待加強(qiáng)。截至2014年底，江蘇共組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)755個(gè)，參與農(nóng)戶143萬(wàn)戶，管理灌溉面積949萬(wàn)畝。而用水者協(xié)會(huì)在區(qū)域上存在不平衡狀況，蘇南因具備足夠財(cái)力，鎮(zhèn)村承擔(dān)較多的小型水利工程運(yùn)行管理義務(wù)。而蘇中、蘇北雖建立用水者協(xié)會(huì)較多，但運(yùn)行狀況參差不齊，作用及影響力有限。據(jù)調(diào)研，尚有87.5%的受訪者甚至不知道有用水者協(xié)會(huì)存在。同時(shí)由于用水者協(xié)會(huì)主要僅針對(duì)農(nóng)業(yè)用水運(yùn)行管理，使得協(xié)會(huì)無(wú)法形成水利基礎(chǔ)設(shè)施再投入，甚至連維持設(shè)施正常運(yùn)行的費(fèi)用也難以籌集。

二、完善農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)治理

強(qiáng)化政策保障，完善財(cái)政資金支持農(nóng)村水利投資機(jī)制。一是建議統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理，將農(nóng)村水利建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用分項(xiàng)納入公共預(yù)算，嚴(yán)格管理，?？顚Ｓ?。二是進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)責(zé)任，管護(hù)有序。2015年11月，江蘇已在21個(gè)縣推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)改革，但水利設(shè)施的確權(quán)還是初步的。首先，因堅(jiān)持誰(shuí)投資誰(shuí)擁有的原則，明確產(chǎn)權(quán)人決定項(xiàng)目運(yùn)行模式和獲取相應(yīng)的收益，并承擔(dān)設(shè)施維護(hù)責(zé)任。其次，建議明確鎮(zhèn)級(jí)及以上財(cái)政投資興建的農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村集體，以村經(jīng)濟(jì)合作組織為工程管理責(zé)任主體，管護(hù)經(jīng)費(fèi)由村經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)，鎮(zhèn)及以上財(cái)政實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，水利站負(fù)責(zé)做好技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)施檢查和對(duì)村集體的考核。三是強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效管理。建議以建設(shè)的資產(chǎn)、服務(wù)價(jià)格和維護(hù)費(fèi)用為財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)，以公共服務(wù)完成狀況為財(cái)政支出績(jī)效考核目標(biāo)，完善考核機(jī)制。四是配合農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)PPP模式的推廣，財(cái)政支出可采取政府付費(fèi)、補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和使用者付費(fèi)等多種方式的結(jié)合，提高財(cái)政資金的支出效率。

打造集灌溉和旅游綜合開(kāi)發(fā)于一體的建擁運(yùn)模式。建議在選擇新建項(xiàng)目，如新建水庫(kù)，可構(gòu)造集灌溉和旅游于一體的“建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)”（BOO）模式項(xiàng)目。其中對(duì)于水庫(kù)的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)除了有部分運(yùn)行維護(hù)服務(wù)費(fèi)收入和極少數(shù)經(jīng)營(yíng)性收入以外，大多數(shù)屬于公益性運(yùn)行無(wú)收入，需要財(cái)政予以補(bǔ)貼以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)。而旅游資源綜合開(kāi)發(fā)則建議除岸線范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施為公益性投資無(wú)收益以外，文化旅游資源資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性衍生資產(chǎn)均具有準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性收入，使之成為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和水庫(kù)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)成本的主要來(lái)源。

構(gòu)建三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理PPP模式。建議水利設(shè)施治理的項(xiàng)目公司以政府方和社會(huì)資本方均出資入股，用水者協(xié)會(huì)以現(xiàn)有資產(chǎn)入股方式構(gòu)建，并以項(xiàng)目公司為主新建（擴(kuò)建）、運(yùn)行和維護(hù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行成本和收益來(lái)源于農(nóng)戶的付費(fèi)，缺口部分由財(cái)政予以補(bǔ)助。該模式能夠穩(wěn)定健康運(yùn)行，需要三個(gè)基本條件：一是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)確權(quán)，即用水者協(xié)會(huì)擁有水利設(shè)施的所有權(quán)。二是農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用已經(jīng)納入預(yù)算，它是政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是可行性論證之必須。三是適合于大片區(qū)的水利設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行，因?yàn)槿绻?guī)模不足，不但不能覆蓋成本，而且還因可行性缺口過(guò)大，致使財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)多，帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

將現(xiàn)行承包制試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP委托運(yùn)營(yíng)模式?，F(xiàn)行基于承包的小農(nóng)水工程屬于存量資產(chǎn)項(xiàng)目且為非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，建議可將其改造為委托運(yùn)營(yíng)模式。面向全社會(huì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式引入社會(huì)資本參與小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理。在這模式中，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行和維護(hù)?；貓?bào)機(jī)制則是通過(guò)用水戶付費(fèi)和適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或者以獎(jiǎng)代補(bǔ)。該模式的建立與運(yùn)行需要關(guān)注三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是社會(huì)資本方的選擇。以競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，在同等條件下，優(yōu)先選擇與本地居民有淵源的投資人，尤其是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，他們有著服務(wù)家鄉(xiāng)的情結(jié)，容易形成企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。二是項(xiàng)目的選擇以具備較為完善的小農(nóng)水基礎(chǔ)設(shè)施為基準(zhǔn)，社會(huì)資本方不需要付出大量投入，因而其也不承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。較低的用水戶付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼就能覆蓋運(yùn)行費(fèi)用。三是完善監(jiān)督和考核機(jī)制。因項(xiàng)目屬于非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，社會(huì)資本方缺乏足夠的動(dòng)力提高運(yùn)行和維護(hù)水平，需要強(qiáng)化監(jiān)管?？稍O(shè)置水利站負(fù)責(zé)做好技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)施檢查和對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效的考核，并以此作為政府補(bǔ)貼甚至合約是否正常運(yùn)行的依據(jù)。

〔本文系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)唐祥來(lái)承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和治理的體制機(jī)制研究——基于PPP視角”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華