基本公共服務(wù)均等化：實(shí)現(xiàn)民生共享的重要路徑

張春龍

基本公共服務(wù)均等化是中央做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是落實(shí)以人為本，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、共享發(fā)展的重要制度性安排。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要，無(wú)論是教育和醫(yī)療，還是社會(huì)保障，都有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等或起點(diǎn)意義上的公平。黨的十六屆六中全會(huì)提出了基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，這也是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家從工業(yè)化階段向后工業(yè)化階段發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)?；竟卜?wù)均等化正是與當(dāng)前江蘇發(fā)展階段相適應(yīng)的社會(huì)工程，也是推進(jìn)江蘇社會(huì)建設(shè)與改善民生的重要內(nèi)容。過(guò)去十多年中，江蘇在經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)、區(qū)域的民生共享問(wèn)題卻始終沒(méi)有完全解決。推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化本身就是在基本的民生方面推動(dòng)共享的實(shí)現(xiàn)。

目標(biāo)與路徑：民生共享中的基本公共服務(wù)均等化

所謂共享發(fā)展，就是要讓由全體人民共同參與創(chuàng)造出來(lái)的改革發(fā)展成果惠及全民，使全體人民都能從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步中普遍受益。在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中牢固樹(shù)立“共享”的價(jià)值理念，這是由基本公共服務(wù)作為一種公共物品的性質(zhì)決定的，同時(shí)也是“均等化”訴求在邏輯上的必然結(jié)果。民生共享具有目標(biāo)取向，而基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要路徑。因此，抓住了基本公共服務(wù)均等化，也就是抓住了實(shí)現(xiàn)民生共享的關(guān)鍵。

基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了民生共享。一般地說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等?；竟卜?wù)做好了，才能使全體社會(huì)成員共同享受改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的成果。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同將基本公共服務(wù)均等化定義為政府提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵來(lái)看，它指的是基本公共服務(wù)的價(jià)值取向和結(jié)果狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)的核心是機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等和結(jié)果均等三個(gè)方面，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化，其終極目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)使人與人之間享受到基本公共服務(wù)的均等化。社會(huì)發(fā)展的基本理念是共建共享，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是共建共享的具體體現(xiàn)。從基本公共服務(wù)均等化的特點(diǎn)來(lái)看，它具有地域性、相對(duì)性和層次性，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、逐步推進(jìn)的過(guò)程，這也體現(xiàn)了共享的漸進(jìn)性特點(diǎn)?；竟卜?wù)均等化并不是所有人都享受均衡劃一的服務(wù)水平，而是具有相同特征的個(gè)體，應(yīng)當(dāng)享受到大致相同的服務(wù)。由于地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公民的思想認(rèn)識(shí)和滿(mǎn)意度、政府財(cái)力和政策環(huán)境的可行性，均等化水平也將發(fā)展變化，具有相對(duì)性、滿(mǎn)意性和可行性的特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開(kāi)始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等；成熟的公共服務(wù)均等化狀態(tài)表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致，然而，從起始到成熟，基本公共服務(wù)均等化過(guò)程要經(jīng)歷不同的階段，在每個(gè)階段，其具體重點(diǎn)、目標(biāo)及表現(xiàn)是不同的。基本公共服務(wù)均等化的這些特征決定了實(shí)現(xiàn)民生共享也具有區(qū)域性、階段性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)。

民生共享要求實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。共享發(fā)展理念的首次提出，不僅對(duì)公共服務(wù)問(wèn)題的關(guān)注達(dá)到了一個(gè)新的高度，而且為公共服務(wù)發(fā)展提出了更高的要求?；竟卜?wù)均等化對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化、促進(jìn)社會(huì)公平正義、破解“三農(nóng)”難題具有重要的促進(jìn)作用。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排。增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”。當(dāng)前，受多方面因素的影響，江蘇蘇南蘇中蘇北之間、城市與農(nóng)村之間基本公共服務(wù)水平差距仍然較大，影響了人民群眾共享改革發(fā)展成果。共享改革發(fā)展成果的實(shí)質(zhì)是“享受均等”?！跋硎芫取钡那疤崾恰肮┙o均等”。但“供給均等”未必能保證“享受均等”，而“享受均等”卻必定表明基本公共服務(wù)真正達(dá)到均等化，人人共享社會(huì)發(fā)展成果。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會(huì)公平、解決民生問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾的有力抓手。江蘇在新時(shí)期新增民生共享戰(zhàn)略，就是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先、共享發(fā)展，把民生需求作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本導(dǎo)向，全面落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)致富、勤勞致富，提高公共服務(wù)均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強(qiáng)全省人民的獲得感和幸福感。

“均等化”的推進(jìn)為民生共享奠定了的基礎(chǔ)?！笆濉币詠?lái)，江蘇把建立健全基本公共服務(wù)體系作為保障和改善民生制度安排的重大任務(wù)，并與推進(jìn)“兩個(gè)率先”、創(chuàng)造美好江蘇的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)緊密銜接，在深入推進(jìn)終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)等“六大體系”建設(shè)的過(guò)程中，基本形成了政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系?！笆濉逼陂g，江蘇財(cái)政投入大幅增加，各項(xiàng)基本公共服務(wù)的供給規(guī)模明顯擴(kuò)大，質(zhì)量顯著提升。2015年，江蘇已經(jīng)成為全國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡全覆蓋省份，已形成較為完善、覆蓋城鄉(xiāng)的五級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。以基層為重點(diǎn)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面建立，資源布局更趨合理，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化水平不斷提高，基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）以上都建有相對(duì)集中的公共服務(wù)供給平臺(tái)。

江蘇多年來(lái)基本公共服務(wù)均等化所取得的成就為民生共享戰(zhàn)略的提出奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在2015年新增民生共享戰(zhàn)略，就是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先、共享發(fā)展，把民生需求作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本導(dǎo)向，全面落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)致富、勤勞致富，提高公共服務(wù)均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強(qiáng)全省人民的獲得感和幸福感。民生共享戰(zhàn)略的提出，直面江蘇仍然存在的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在民生方面仍有較大差距的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)民生共享

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制壁壘造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系的不均等發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化融合的步伐，同時(shí)也阻礙了城鄉(xiāng)民生共享的實(shí)現(xiàn)?；竟卜?wù)均等化對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，打破城鄉(xiāng)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民民生共享具有重要的推動(dòng)作用。

明確政府的民生責(zé)任，建立城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)體系。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，各級(jí)政府充當(dāng)著核心和主體的角色，承擔(dān)著義不容辭的主要責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，江蘇已經(jīng)有實(shí)力來(lái)實(shí)現(xiàn)較高水平的基本公共服務(wù)，并保證城鄉(xiāng)的均等化。在明確政府責(zé)任方面，江蘇可以加快建立完善以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估體系，將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制。建立城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)體系，在基本民生性服務(wù)方面，要把促進(jìn)城市居民就業(yè)和再就業(yè)擺在公共服務(wù)的突出位置，構(gòu)筑與城市社會(huì)保障相銜接通道；在公共事業(yè)性服務(wù)方面，要加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)和均衡發(fā)展，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制；要加快發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。在公益基礎(chǔ)性服務(wù)方面，要重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村水利建設(shè)的投入和管理，建立和完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施投入、建設(shè)、管理的有效運(yùn)行機(jī)制。

改革公共財(cái)政制度，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式。一是推進(jìn)財(cái)政制度改革。要加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入力度，建立基本公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，努力把新增財(cái)政收入主要用于公共服務(wù)，優(yōu)先保障農(nóng)村地區(qū)和困難群體最急需的基本公共服務(wù)。要進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制改革，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，逐步使公共服務(wù)支出成為財(cái)政支出的主體。二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。逐步減少直至退出對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力節(jié)約一般性開(kāi)支；不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，并做到向農(nóng)村傾斜、向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。要保證每年投入農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)資金的比重適當(dāng)超過(guò)城市。三是加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力保障。適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，在處理好財(cái)政管理與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí)，優(yōu)化財(cái)政管理結(jié)構(gòu)。把加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障放在更加突出的位置，以滿(mǎn)足縣級(jí)基本財(cái)力保障需要，實(shí)現(xiàn)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生為目標(biāo)，在中央和省級(jí)財(cái)政加大支持力度的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立和完善獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，盡快建立起縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，并根據(jù)財(cái)政發(fā)展水平逐步提高保障水平。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在就業(yè)方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。逐步對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者執(zhí)行統(tǒng)一的就業(yè)政策、提供統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)條件平等。將農(nóng)村就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系，逐步建立并健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源調(diào)查制度，建立就業(yè)、失業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行社會(huì)登記失業(yè)率統(tǒng)計(jì)制度。在社會(huì)保障方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度并軌。率先在有條件的縣（區(qū)）將其與現(xiàn)有的新農(nóng)保進(jìn)行并軌，建立統(tǒng)一的“（城鄉(xiāng)）居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”，并制定相應(yīng)政策，允許現(xiàn)有的“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ藛T轉(zhuǎn)為“居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”的保戶(hù)。在醫(yī)療保障方面，促進(jìn)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)醫(yī)保一體化。加快居民醫(yī)保和新農(nóng)合并軌步伐，在全省范圍內(nèi)開(kāi)始有步驟地建立“全省統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的、分層次的全民醫(yī)?！斌w系。要加快醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算機(jī)制，實(shí)施省內(nèi)“就醫(yī)一卡通”工程。在教育方面，促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，從當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育的“底線(xiàn)均衡”走向“優(yōu)質(zhì)均衡”。在醫(yī)療方面，完善城鄉(xiāng)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)區(qū)域民生共享

江蘇的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域間民生共享為目標(biāo)之一。以區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重要手段，通過(guò)作為省級(jí)層面與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分，以省級(jí)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域民生共享的實(shí)現(xiàn)。

制定實(shí)施“基本公共服務(wù)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”。適應(yīng)更高水平小康社會(huì)和基本現(xiàn)代化的要求，要把義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、公共安全等納入基本公共服務(wù)，明確城鄉(xiāng)居民享有基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。鑒于江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財(cái)政保障能力差異較大，建議研究制定江蘇基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確2020年基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此制定實(shí)施《江蘇省基本公共服務(wù)均等化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象、基本程序、資金來(lái)源、質(zhì)量控制、公眾參與以及績(jī)效評(píng)估等內(nèi)容，為全省各類(lèi)基本公共服務(wù)的推進(jìn)建立一個(gè)基本參照體系。

不斷完善省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度?；竟卜?wù)均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)移支付制度。所謂均等化轉(zhuǎn)移支付，是指以客觀(guān)、科學(xué)地評(píng)估收入能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。均等化轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上就是各級(jí)政府間對(duì)財(cái)政資金的收入再分配，體現(xiàn)的是一種公平、公開(kāi)、公正的財(cái)政分配關(guān)系。重視財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，不是僅僅增加轉(zhuǎn)移支付的總量就能解決問(wèn)題的，還要考慮到各區(qū)域的客觀(guān)因素。首先要從區(qū)域的自然地理、人口分布、發(fā)展水平等各方面差異出發(fā)，按照區(qū)域的不同服務(wù)需求進(jìn)行不均等的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。其次要在以中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付，蘇南地區(qū)從財(cái)力上支持蘇北地區(qū)，將有利于地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。

明確省和市縣政府事權(quán)和責(zé)任權(quán)的劃分。建立省級(jí)和市縣級(jí)政府在基本公共服務(wù)供給的分工體系，有利于明確省和市縣政府的在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中的職責(zé)。在明確政府和市場(chǎng)作用邊界的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，理順省與市縣政府間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。省與市縣政府合理負(fù)擔(dān)，共同強(qiáng)化基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，進(jìn)一步提高民生支出的保障程度。近期要在目前存在問(wèn)題比較多的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域率先進(jìn)行改革，對(duì)各級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)進(jìn)行明確細(xì)分。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制。積極建立和完善城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制，打破條塊分割的體制，通過(guò)提供免費(fèi)的公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移公共服務(wù)、免收額外公共服務(wù)費(fèi)用等方式實(shí)現(xiàn)政府之間的相互協(xié)作和整體推進(jìn)。根據(jù)目前公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀，建立起以市縣為基本單位、省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的公共服務(wù)均等化體系。在各市縣范圍內(nèi)，強(qiáng)化市縣政府統(tǒng)籌的功能，相對(duì)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域服務(wù)功能，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，以方便居民為出發(fā)點(diǎn)，按照區(qū)域覆蓋和就近服務(wù)的原則提供公共服務(wù)，為轄區(qū)內(nèi)居民提供無(wú)差別的公共服務(wù)。在發(fā)揮省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，打破市縣地域分割的體制限制，可采用地方政府公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制，比如互免額外收取公共服務(wù)費(fèi)用，互享同等公共服務(wù)待遇，在公共安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域政府之間應(yīng)當(dāng)相互提供協(xié)作等。

（作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)，副研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰