基層治理現(xiàn)代化與基層黨建創(chuàng)新的耦合

徐月高

基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基石。基層黨組織作為黨執(zhí)政大廈的地基和治國(guó)理政的神經(jīng)末梢，是基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。在推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，如何更好地發(fā)揮基層黨組織的作用，加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新，是當(dāng)前擺在我們面前的一個(gè)重大課題。黨的十八大以來，全國(guó)各地以創(chuàng)建學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織為目標(biāo)，著力把基層黨建工作創(chuàng)新和深化社會(huì)治理結(jié)合起來，形成了一系列成功做法和有效經(jīng)驗(yàn)，有著深刻的啟示和鏡鑒。本文試從各地生動(dòng)實(shí)踐出發(fā)，就基層黨建創(chuàng)新與基層治理現(xiàn)代化的耦合談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、堅(jiān)持把優(yōu)化基層黨組織設(shè)置

與引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展結(jié)合起來

靈活多樣的黨組織設(shè)置形式，是基層黨組織實(shí)現(xiàn)有效覆蓋的重要途徑，也是發(fā)揮基層黨組織在基層社會(huì)治理中作用的重要保證。在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的背景下，基層黨組織的設(shè)置，必須適應(yīng)社會(huì)組織迅速發(fā)展的實(shí)際，把優(yōu)化基層黨組織設(shè)置與引導(dǎo)社會(huì)組織設(shè)置結(jié)合起來，從而為基層治理現(xiàn)代化提供組織基礎(chǔ)。

創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)成分日趨多樣化，各種非公有制經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，黨員的流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，流動(dòng)黨員在黨員隊(duì)伍中的占比有較大提高，這無(wú)疑是基層黨員管理服務(wù)和社會(huì)治理面臨的新課題。傳統(tǒng)的以屬地為基礎(chǔ)建立黨組織的方式，已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。為此，必須擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，深入探索完善基層黨組織設(shè)置形式，拓展其生長(zhǎng)空間，使之扎根于新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。要按照“縱向到底、橫向到邊、上下貫通、立體覆蓋”的原則，以經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系為主軸，依托產(chǎn)業(yè)鏈條和各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，建立黨組織，把基層黨組織設(shè)置到產(chǎn)業(yè)化鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)角落。基層黨建工作的重點(diǎn)應(yīng)放在非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織上，在這兩類組織當(dāng)中開展黨建工作是增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的當(dāng)務(wù)之急。

創(chuàng)新社會(huì)組織黨建工作，引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，在深化社會(huì)改革的進(jìn)程中和構(gòu)建服務(wù)型政府的時(shí)代背景下，現(xiàn)代社會(huì)治理模式呈現(xiàn)出多元主體合作治理的發(fā)展趨勢(shì)，公共服務(wù)需求多樣化要求積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。社會(huì)組織包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位，已經(jīng)成為社會(huì)治理的重要主體之一，在公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)、公民參與等方面發(fā)揮著重要的作用。因此，黨和政府在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，要順勢(shì)而為，引導(dǎo)規(guī)范、管理、扶持社會(huì)組織健康發(fā)展，并將其納入基層社會(huì)治理體系之中，積極探索發(fā)揮其治理功能的有效途徑。與此同時(shí)，執(zhí)政黨如何引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會(huì)組織有序發(fā)展，也已成為基層黨建領(lǐng)域的重要課題。目前我國(guó)社會(huì)組織的黨建工作嚴(yán)重滯后于非公有制組織，面臨缺少法律依據(jù)、功能定位模糊、管理相對(duì)混亂等多重困境。黨的十八大報(bào)告明確提出：“要加大社會(huì)組織黨建工作力度，全面推進(jìn)各領(lǐng)域基層黨建工作。”社會(huì)組織黨建工作應(yīng)該明確規(guī)定社會(huì)組織中黨組織的功能、定位和作用；樹立科學(xué)的工作理念；把握科學(xué)的工作原則；科學(xué)定位社會(huì)組織黨組織的功能；構(gòu)建社會(huì)組織黨建工作落實(shí)體系，從而引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展。

二、堅(jiān)持把加強(qiáng)基層黨組織服務(wù)功能

與整合公共服務(wù)資源結(jié)合起來

服務(wù)是基層治理的核心要素，也是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的內(nèi)在要求。但僅僅發(fā)揮基層黨組織的服務(wù)功能是不夠的，還要充分整合政府公共服務(wù)、群團(tuán)組織、志愿服務(wù)組織等其他社會(huì)組織的服務(wù)資源，以滿足人民群眾多樣化的需求。

公共服務(wù)供給主體多元化是基層治理現(xiàn)代化的重要特征。2014年政府工作報(bào)告中提出，要推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，實(shí)行多元主體共同治理，更好發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的作用。社會(huì)組織在提供社會(huì)服務(wù)方面有著自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。這些組織植根于社會(huì)、貼近于基層，按照章程開展活動(dòng)，它們機(jī)制靈活、反應(yīng)迅速，能給群眾提供各種個(gè)性化、專業(yè)化的服務(wù)。在當(dāng)前我國(guó)深化政治和社會(huì)改革的背景下，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，推進(jìn)公共服務(wù)中多元主體合作，使政府、企業(yè)和社會(huì)三者在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自的作用，并實(shí)現(xiàn)相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是回應(yīng)公共服務(wù)需求多樣化的重要戰(zhàn)略。公共需求的多元化要求公共服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)多元，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織都可以成為公共服務(wù)的供給者，從而把多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給過程中來。公共服務(wù)供給主體的多元化正是基層治理現(xiàn)代化的重要特征。

基層黨建創(chuàng)新有助于公共服務(wù)供給與需求之間的銜接?；鶎狱h組織是黨直接聯(lián)系社會(huì)的橋梁和紐帶，加強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)功能是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期基層黨建創(chuàng)新的重要抓手。同時(shí)，基層黨組織肩負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到基層的重要職責(zé)，在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用，是推進(jìn)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。目前，我國(guó)公共服務(wù)的供給主體結(jié)構(gòu)多元，包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織，而社會(huì)服務(wù)的需求主體是公眾。加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新有助于整合各種公共服務(wù)資源，在加強(qiáng)政治功能的前提下充分發(fā)揮公共服務(wù)供給主體中各基層黨組織的服務(wù)功能，把服務(wù)群眾、做群眾工作作為主要任務(wù)，加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求之間的有效銜接。

基層黨建創(chuàng)新有助于公共服務(wù)生產(chǎn)與需求之間的銜接。在我國(guó)社會(huì)治理過程中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織是公共服務(wù)生產(chǎn)的主要角色，基層黨組織作為基層社會(huì)治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，在公共服務(wù)生產(chǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用，這既是責(zé)任，也是義務(wù)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，要更好發(fā)揮基層黨組織的作用，發(fā)揮其聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，深入了解公眾對(duì)公共服務(wù)的需求偏好，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和需求之間的良性銜接。加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)主體的多元化，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)方面的優(yōu)勢(shì)，從而搭建公共服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和載體，健全公共服務(wù)機(jī)制，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求。

基層黨建創(chuàng)新有助于公共服務(wù)生產(chǎn)與供給過程的監(jiān)管。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，是黨的活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民?；鶎狱h組織要時(shí)時(shí)、處處、事事都為群眾著想，真正做到想群眾之所想，急群眾之所急，從細(xì)微之處著手給群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在推動(dòng)基層黨建創(chuàng)新，加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化的過程中，基層黨組織是面向公眾需求，回應(yīng)公眾需求，監(jiān)督公共服務(wù)質(zhì)量的重要方面。加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新有利于基層黨組織對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給過程實(shí)行嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，從而切實(shí)保障人民群眾的利益。

三、新時(shí)期基層治理現(xiàn)代化的路徑

引領(lǐng)、動(dòng)員、整合群眾意愿。進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、物質(zhì)利益、就業(yè)方式日益多樣化，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加，基層的治理環(huán)境發(fā)生深刻變化。協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，基層黨組織和政府責(zé)無(wú)旁貸，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新，整合治理資源。同時(shí)，必須看到，黨政主導(dǎo)必須與群眾參與結(jié)合起來，這樣才能充分調(diào)動(dòng)廣大基層群眾的積極性，從而實(shí)現(xiàn)有效治理和良性治理。如果人民群眾和各個(gè)利益主體的自我治理功能沒有發(fā)揮好，基層社會(huì)治理就難以達(dá)到預(yù)期的目的。要整合社會(huì)治理資源推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，就要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局。因此，有效的基層社會(huì)治理，必須發(fā)揮基層黨政的主導(dǎo)作用。但這個(gè)主導(dǎo)是引領(lǐng)、動(dòng)員和整合，重在提供機(jī)制體制保障，確?；鶎又卫憩F(xiàn)代化堅(jiān)持正確的方向。同時(shí)要始終高度尊重基層群眾的意愿，動(dòng)員群眾、組織群眾、引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾，而不是代替群眾。

倡導(dǎo)有序的基層群眾政治參與，完善基層自治制度。良性治理的格局在于共治，這就需要打牢基層自治這塊基石?；鶎尤罕娮灾问侵袊?guó)基層民主的重要實(shí)踐形式，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要途徑。一些基層自治制度，包括村民自治、居民自治等，是對(duì)基層治理的成功實(shí)踐。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，必須健全自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治建設(shè)體系，促進(jìn)黨組織、政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、基層自治良性互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)去做，社會(huì)能做的交給社會(huì)去做，群眾能做的交給群眾去做。基層治理的主體是人民群眾，必須緊緊依靠人民群眾。實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，就要發(fā)揚(yáng)民主，尊重群眾在基層治理中的主體地位，充分調(diào)動(dòng)群眾參與基層社會(huì)治理的積極性和主動(dòng)性。要在基層治理中，貫徹民主決策、民主管理、民主選舉、民主監(jiān)督。要回應(yīng)基層民眾的關(guān)切，切實(shí)落實(shí)人民群眾的民主權(quán)利和各項(xiàng)權(quán)益，倡導(dǎo)有序的基層群眾政治參與，完善基層政治制度。

依法治理。法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方式，是全面深化改革的必由之路，也是國(guó)家治理體系的核心要素。堅(jiān)持依法治理，是基層治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的思想觀念多元多樣多變，各種利益分歧、矛盾沖突相互交織，只有法治才能有效整合各種張力、化解各種沖突，為社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定根基。以法治化手段推進(jìn)社會(huì)治理，要求我們善于用法治精神引領(lǐng)社會(huì)治理、用法治思維謀劃社會(huì)治理、用法治方式破解社會(huì)治理難題?；鶎狱h組織和政府要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政、依法行政的能力和水平，各類社會(huì)組織參與社會(huì)治理，也要注重堅(jiān)持法治思維、運(yùn)用法律手段。要營(yíng)造崇尚法治、尊重法律的社會(huì)氛圍，注重運(yùn)用法律手段解決問題和推進(jìn)工作，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。要自覺守法護(hù)法，維護(hù)法律和制度的嚴(yán)肅性，防止“權(quán)大于法、以言代法、選擇性執(zhí)法”等問題。

運(yùn)用信息技術(shù)促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化?，F(xiàn)代科技日新月異，信息技術(shù)快速發(fā)展，給基層社會(huì)治理帶來一系列機(jī)遇和挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、新媒體的崛起，為提升基層治理現(xiàn)代化水平提供了有利條件。現(xiàn)代語(yǔ)境下的治理現(xiàn)代化，必須走信息化之路。技術(shù)倒逼治理，沒有新興信息技術(shù)的發(fā)展與運(yùn)用，信息化條件下的基層治理就難以現(xiàn)代化?；鶎狱h組織、基層政府和其他社會(huì)組織，必須運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)意識(shí)，整合信息資源，服務(wù)基層治理。一要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打造基層治理體系的升級(jí)版，創(chuàng)新社會(huì)治理手段和方式；二要適應(yīng)信息傳播扁平化的趨勢(shì)，優(yōu)化基層組織管理體系；三要充分運(yùn)用信息技術(shù)，提升服務(wù)手段，推行電子政務(wù)和服務(wù)，實(shí)行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)管，搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)為民服務(wù)的能力。

（作者系中國(guó)人事報(bào)刊社總編輯）

責(zé)任編輯：張功杭