試論地方黨委決策權(quán)與地方人大及其常委會重大事項決定權(quán)的關(guān)系

劉兵　江琪揚

政治決策是政治體制運行的重要環(huán)節(jié)。在我國政治體制中，主要包括執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人民代表大會的國家權(quán)力體制，與此相適應(yīng)有黨委的決策系統(tǒng)，人大及其常委會的決策系統(tǒng)。在新的形勢下，按照黨的十八大和十八屆四中全會精神，認識和把握好兩者關(guān)系，對于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的三者統(tǒng)一，具有非常重要的意義。

認識：把握兩者深刻的內(nèi)在統(tǒng)一性和不可替代性

實施決策是各級地方黨委執(zhí)行黨的方針路線政策、實施領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)；討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，兩者目的上的同一性是不言自明的。把握好兩者關(guān)系的基點，就是要按照黨的十八大和十八屆四中全會精神，從推進依法治國的高度和要求，充分認識地方黨委決策同人大及其常委會行使決定權(quán)兩者的內(nèi)在統(tǒng)一性和不可替代性：

第一、體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人大作用的統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會決定強調(diào)，黨必須堅持依法執(zhí)政。善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。地方黨委在對一地一域重大事項進行決策時，必須根據(jù)四中全會決定精神，以法治思維和法治方式，尤其是按照憲法確立的國家治理的基本結(jié)構(gòu)和基本機制，運用國家機器，充分發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢，通過人大卓有成效地行使重大事項決定權(quán)，擴大公民有序的政治參與，更好地統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。

第二、體現(xiàn)發(fā)展黨內(nèi)民主與發(fā)展人民民主的統(tǒng)一

發(fā)展黨內(nèi)民主與人民民主，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進民主政治建設(shè)的辯證統(tǒng)一。必須看到，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會生活的深刻變化，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上，需要以黨內(nèi)民主和人民民主的發(fā)展及其有機結(jié)合為條件。人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式，既有利于集中本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾的意志和智慧，因地制宜，審時度勢，作出符合本地區(qū)實際情況的決策，又有利于發(fā)揮各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性去貫徹執(zhí)行黨委的決策。

第三、體現(xiàn)黨的主張與國家意志的統(tǒng)一

執(zhí)政決策要爭取盡可能多的人最大程度的認同。黨委的決策要具有普遍的動員力和約束力，就需要由黨的決策的形式轉(zhuǎn)化為國家決策的形式。在公共權(quán)力日益發(fā)展的今天，黨委決策的有效形成和實施，不僅要取得黨內(nèi)認同，還需要通過國家權(quán)力運作得到認同予以實現(xiàn)。

第四、體現(xiàn)政策保證與法律保證的統(tǒng)一

在我國，政策和法律是兩種最重要的社會調(diào)整機制。二者有功能的共同性、內(nèi)容的一致性和適用的互補性，但意志屬性不同、規(guī)范形式不同、實施方式不同、穩(wěn)定程度不同。很多區(qū)域性、規(guī)劃性、戰(zhàn)略性的重大事項，其研究實施的周期比較長，需要數(shù)年甚至數(shù)屆黨委和政府的不懈努力，特別是一些地區(qū)性的政策，更要防止朝令夕改。這就要求地方黨委在實施決策時，要注重政策和法律兩者的統(tǒng)一和互補，在經(jīng)濟、社會事務(wù)等重大問題的決策中，改變單純依靠紅頭文件、透明度不高、隨意性較大的狀況，更注重決策的法治化，通過人大常委會依法行使重大事項決定權(quán)，使一些關(guān)系長遠的重大決策以法律形式體現(xiàn)其權(quán)威性和穩(wěn)定性，從而在國家強制力的保證下得到有效施行。

機制：增強兩者的雙向互動性和運作規(guī)范性

應(yīng)該看到，人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)與其他幾個職權(quán)相比，還較為薄弱。把握好兩者關(guān)系的關(guān)鍵，必須按照黨的十八屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)調(diào)好兩者在實施過程中的各種關(guān)系，發(fā)揮人大在決策中的重要作用。

1、決策范圍的規(guī)范界定。要按照法律規(guī)范，結(jié)合地方實際，合理確定人大行使重大事項決定權(quán)的具體范圍內(nèi)容，明確規(guī)定地方人大行使重大事項決定權(quán)的不同形式，發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的法定職能作用。

2、決策制度的互相配套。要通過建立完善黨內(nèi)決策制度和人大及其常委會的工作規(guī)則和制度，將黨委決策權(quán)與人大及其常委會決定權(quán)之間的關(guān)系及工作要求規(guī)范化，并予以配套。就地方黨委來說，進一步加強和改進黨委的決策機制，包括建立黨委就重大決策與人大的通報、商討等一系列制度。作為人大及常委會來說，必須貫徹黨委決策部署，完善包括人大常委會黨組議事決策、向黨委請示報告、在行使法定職權(quán)中遵守黨的政治紀(jì)律在內(nèi)的各項制度及決定重大事項操作過程的一系列相關(guān)制度。

3、決策步驟的緊密協(xié)同。對于黨委和人大都共同面臨的重大決策問題，必須圍繞同一目標(biāo)，發(fā)揮各自職能，形成合力，作為各級地方黨委，要充分發(fā)揮（而且要善于發(fā)揮）地方國家權(quán)力機關(guān)的作用，凡是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會討論決定的事項，應(yīng)及時提交人大及其常委會討論決定。對于人大及其常委會來說，要主動地將有關(guān)重大事項列人大及其常委會工作要點和議事日程。在實施過程中，要堅持“少而精、深而實”的原則，抓住大事，突出重點，講究實效，尤其要注意選擇那些“牽一發(fā)而動全身”的重大事項，服從、服務(wù)于地區(qū)工作大局。

4、決策程序的雙向銜接。要使黨委領(lǐng)導(dǎo)下人大參與的重大決策有序進行并及時付諸實施，不能簡單地采取先黨委決策后交人大表決的表面化模式。人大及其常委會要注意準(zhǔn)確把握黨委有關(guān)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的決策意向，積極參與，及時確定需由人大及其常委會討論、決定的重大事項議題，依照法定程序，有計劃地安排審議，以決定、決議的形式把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵尽?/p>

舉措：提高地方國家權(quán)力機關(guān)決策的法律權(quán)威性和有效性

在堅持和加強黨對國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，針對人大及其常委會在行使決定權(quán)上的缺位現(xiàn)象，進一步提升人大及其常委會的議決效能，強化法律權(quán)威，使地方國家權(quán)力機關(guān)的決策功能適應(yīng)和符合黨的執(zhí)政要求。

第一，按照“匹配化”的要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升綜合能力。在新的形勢任務(wù)面前，人大及其常委會必須進一步加強包括組織機構(gòu)建設(shè)在內(nèi)的自身建設(shè)，使其整體結(jié)構(gòu)更合理，其組成人員的政治、法律和專業(yè)素質(zhì)進一步提高，以適應(yīng)法定職責(zé)要求，與之匹配。其成員除了具有參與國家事務(wù)管理和社會活動等基本能力，還應(yīng)有掌握政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、城市建設(shè)等方面專業(yè)知識的人才。在人員配備上，宜充實一些年富力強，懂法律和專業(yè)知識的專職委員。

第二，按照“議決化”的要求，集中民智，提高審議質(zhì)量。任何決策，都必須經(jīng)過一個比選、補充、優(yōu)化的論證過程。人大及其常委會在參與區(qū)域性重大問題決策的過程中，更多的是擔(dān)負審議論證的角色。這是個自上而下到自下而上雙向互動然后融合的過程。故此，人大及其常委會在這過程中絕不是“走走形式，做做樣子”，或者履行一下“法律程序”，而是要通過多種渠道和方式廣泛開展調(diào)查研究，深人了解、充分反映人大代表和人民群眾的意見建議，在操作層面上還可以對需要作出決定的重大事項舉行聽證會，聽取各方意見，充分進行論證，還可以請專門機構(gòu)以科學(xué)的方法進行調(diào)查分析，提供決策咨詢，必要時可以公布相關(guān)議題的草案，然后在民主的基礎(chǔ)上進行集中，形成“人大的意見”。

第三，按照“法律化”的要求，注入“剛性”，強化法律權(quán)威。人大及其常委會作出的決議、決定，是具有普遍約束力的法律文件。在實際工作中，為了進一步提高決議、決定的權(quán)威性與實效性，必須善于運用決議和決定這兩種法律形式，體現(xiàn)不同的實質(zhì)內(nèi)容。今后應(yīng)更加重視對決定的運用。在對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項作出決定的時候，必須堅持從實際出發(fā)，在內(nèi)容上要突出針對性，提出的目標(biāo)、要求和措施要明確具體，有的放矢，切實可行，便于執(zhí)行機關(guān)操作執(zhí)行，便于權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，從而增強人大及其常委會行使決定權(quán)的實效性。

第四，按照“公開化”的要求，加強宣傳，提高全民參與度。在對重大事項作出決議、決定的同時，要善于利用人大這個民主主渠道，采取各種有效形式，進行廣泛宣傳，廣泛調(diào)動人民群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以主人翁的地位為各項建設(shè)作出努力。

第五，按照“實施化”的要求，數(shù)權(quán)并用，加強反饋跟蹤。必須綜合運用人大各項職權(quán)，把行使重大事項決定權(quán)與人大監(jiān)督工作有機結(jié)合起來。其中重要的環(huán)節(jié)就是堅持并加強對決議、決定執(zhí)行情況的檢查和反饋工作。必須加強對決議、決定貫徹實施情況的視察、檢查，必要的情況下，還可以使用人大詢問和質(zhì)詢等監(jiān)督方式，以確保其得到有效落實和執(zhí)行。