溫州探路人民監(jiān)督員改革

田雄

前不久，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合召開深化人民監(jiān)督員制度改革電視電話會(huì)議，對(duì)全國(guó)推開人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。會(huì)議期間，溫州的人民監(jiān)督員制度改革經(jīng)驗(yàn)得到各方的關(guān)注和肯定。

“某個(gè)案卷中保證人簽名被其手印遮擋無(wú)法辨認(rèn)，建議在保證書正文中寫明保證人名字；某個(gè)案卷中保證人與被保證人的關(guān)系只籠統(tǒng)寫了親戚關(guān)系，建議標(biāo)明具體什么親戚關(guān)系；某個(gè)案卷中詢問(wèn)時(shí)間前后長(zhǎng)達(dá)12個(gè)小時(shí)……”

8月15日，溫州市蒼南縣人民檢察院內(nèi)的一間辦公室里，7名人民監(jiān)督員代表認(rèn)真仔細(xì)地查閱了該院第二季度自偵案件臺(tái)賬，并就臺(tái)賬提出了上述意見。該院副檢察長(zhǎng)李存款對(duì)此逐一作出了解答。

“原來(lái)更多的是由檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員查閱職務(wù)犯罪案件臺(tái)賬，這次蒼南檢察院在我們提交查閱臺(tái)賬的申請(qǐng)報(bào)告后，短短幾天就積極響應(yīng)要求，這在全省是第一次，也是最高檢、司法部出臺(tái)《規(guī)定》與《辦法》以來(lái)溫州人民監(jiān)督員工作的新突破?！眳⑴c本次監(jiān)督的人民監(jiān)督員代表李玉信對(duì)此有感而發(fā)。

上述所指《規(guī)定》與《辦法》即2016年7月5日司法部同最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》及2015年12月21日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十六次會(huì)議通過(guò)并印發(fā)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》。

實(shí)際上，人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作自2003年10月15日最高檢發(fā)布《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》時(shí)就啟幕了，13年來(lái)經(jīng)歷了數(shù)次改革，而溫州在這10余年中一直走在改革的前列。

由溫州司法行政部門負(fù)責(zé)推動(dòng)的人民監(jiān)督員制度改革一年來(lái)成效顯著。“司法局與市檢察院相互支持、密切配合，不斷探索新的管理模式和方法，人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用得到了充分發(fā)揮，法律效果和社會(huì)效果很好?！睖刂菔兴痉ň贮h組書記、局長(zhǎng)顏華躍說(shuō)。

改革一波三折

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院于2003年9月開始在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)推行的一項(xiàng)重大改革舉措。制度設(shè)計(jì)者的初衷是“為了防止和糾正查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問(wèn)題，讓檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受人民監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督機(jī)制”。

2004年，溫州市檢察機(jī)關(guān)在浙江省內(nèi)率先響應(yīng)。此后，隨著人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，外界一些質(zhì)疑也接踵而來(lái)，特別是“人民監(jiān)督員的選任機(jī)制”是否合理，是否體現(xiàn)了公平公開原則，是否真能夠代表人民履行監(jiān)督，引發(fā)廣泛討論。

為此，溫州市鹿城區(qū)人民檢察院在2007年開始嘗試由該區(qū)人大常委會(huì)選任人民監(jiān)督員?！巴ㄟ^(guò)人大選任人民監(jiān)督員，形成了人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)、人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)共同接受人大監(jiān)督的雙重關(guān)系，有利于消除社會(huì)質(zhì)疑，最大限度地實(shí)現(xiàn)該制度的價(jià)值和效能，這是檢察體制外選任人民監(jiān)督員的最佳途徑”。彼時(shí)，時(shí)任鹿城區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)程蘭生接受媒體采訪時(shí)這樣評(píng)價(jià)，“人民監(jiān)督員經(jīng)人大任命，滿足了其獨(dú)立性、外源性的內(nèi)在要求，使其更具有監(jiān)督權(quán)威，監(jiān)督權(quán)的行使也更有保障?！?/p>

不過(guò)，這一改革也面臨沒(méi)有明確的法律規(guī)定支撐的尷尬。此后，同樣的改革試點(diǎn)工作也在重慶、鄭州等地展開，但均面臨同樣的窘境。所以，在溫州，這一改革舉措并沒(méi)有在全市范圍內(nèi)推廣。

與此同時(shí)，中央層面的全面深化司法體制改革的路線圖、時(shí)間表不斷明晰，人民監(jiān)督員制度改革作為“司改”重要內(nèi)容之一也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。2014年1月，在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)深化司法體制改革提出了明確要求；2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》，其中對(duì)改革人民監(jiān)督員選任管理方式作出明確部署；9月，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》，部署在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏等10省（區(qū)、市）開展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作；2015年2月，最高人民檢察院、司法部下發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，明確了司法行政部門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員選任和管理工作。

溫州作為浙江省試點(diǎn)城市之一，人民監(jiān)督員制度改革再次迎來(lái)春天，不過(guò)這次改革的主體由溫州市檢察院變成了溫州市司法局。

敢為人先的嘗試

“理念與實(shí)踐能否做到有機(jī)結(jié)合，這是開展工作成敗的關(guān)鍵?！鳖伻A躍坦言，“溫州司法局在這個(gè)方面是走在前列的，而且有一套好的班子，有一批富有創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部。他們內(nèi)在工作主動(dòng)，外部配合協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)了人民監(jiān)督員制度的落地與探索?！?/p>

2015年1月，溫州市司法局聯(lián)合溫州市檢察院發(fā)布溫州市市級(jí)人民監(jiān)督員選任公告，正式啟動(dòng)選任工作；3月，兩家政法單位又聯(lián)合制定了《溫州市市級(jí)人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》；4月，溫州市司法局向各縣（市、區(qū)）下發(fā)《關(guān)于委托組織資格審查和考察人民監(jiān)督員候選人的通知》，資格審查和組織考察工作全面展開。

“溫州群眾參與司法監(jiān)督的熱情讓我們有些始料未及。”曾經(jīng)是檢察官的溫州市司法局法制處處長(zhǎng)蔡多多，目前在溫州市司法局具體負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員選任和管理工作，她告訴記者，“通過(guò)群眾自薦和組織推薦等方式產(chǎn)生人民監(jiān)督員候選人200名后，我們馬上通過(guò)向公安、檢察院、法院、計(jì)生委等部門發(fā)文協(xié)助查詢，對(duì)候選人工作單位、社區(qū)街道等進(jìn)行直接走訪了解?！?/p>

“選任過(guò)程很嚴(yán)格，很公正?！眮?lái)自溫州市人力資源與社會(huì)保障局的人民監(jiān)督員黃建峰回憶起當(dāng)初選任過(guò)程深有感觸。他回憶，“人保局和司法局一墻之隔，我卻沒(méi)有‘近水樓臺(tái)先得月’的待遇。當(dāng)時(shí)得知這個(gè)消息后，就跑過(guò)來(lái)打聽、了解，詢問(wèn)具體細(xì)節(jié)。報(bào)上名之后，司法局還派人到單位了解我的情況……”

選人容易，選對(duì)人卻不容易。“人怎么選？?jī)H這個(gè)問(wèn)題，我們與市檢察院進(jìn)行過(guò)多次商議，決定對(duì)原有的人民監(jiān)督員重新整合，合適的留下來(lái)，不合適的淘汰掉?！鳖伻A躍說(shuō)。

“我們也是建議優(yōu)秀的人民監(jiān)督員可以留下來(lái)履職，這樣有個(gè)傳承，也是對(duì)那些有熱情有能力履行監(jiān)督工作的代表的激勵(lì)，進(jìn)一步增強(qiáng)了他們履職的信心?！睖刂菔腥嗣駲z察院副檢察長(zhǎng)林越堅(jiān)說(shuō)。

溫州市司法局對(duì)首批報(bào)名參加人民監(jiān)督員競(jìng)選的人員進(jìn)行篩選并核實(shí)情況后，確定200名候選人中有56名人員不符合條件或不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。經(jīng)認(rèn)真考察確定，選任出市級(jí)人民監(jiān)督員124人，確認(rèn)原人民監(jiān)督員20人，共選任人民監(jiān)督員144人。此后，這些選出來(lái)的人民監(jiān)督員在《溫州晚報(bào)》、溫州市政府門戶網(wǎng)站、溫州市司法局網(wǎng)站進(jìn)行公示，接受人民監(jiān)督。

據(jù)悉，這些選出的人民監(jiān)督員由來(lái)自黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、法律服務(wù)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等方面的優(yōu)秀代表構(gòu)成，合理兼顧年齡、地域、黨派等因素，確保了人民監(jiān)督員隊(duì)伍的代表性、專業(yè)性、廣泛性和權(quán)威性。

與此同時(shí)，溫州市司法局、溫州市人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了浙江省第一個(gè)地方性人民監(jiān)督員選任的規(guī)定——《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理工作若干規(guī)定》。該《規(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員的選任、指派、履職、培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)懲、通報(bào)反饋、工作保障等方面做了詳細(xì)規(guī)定。特別是創(chuàng)新提出了“分級(jí)負(fù)責(zé)、片區(qū)監(jiān)督、小組自助”管理機(jī)制，將全市劃分為市本級(jí)、城區(qū)片、北片、南片等四個(gè)片區(qū)，統(tǒng)籌開展案件監(jiān)督評(píng)議。同時(shí)，要求各縣（市、區(qū)）成立人民監(jiān)督員小組，小組組長(zhǎng)牽頭組織組員參加案件監(jiān)督評(píng)議、日常學(xué)習(xí)交流等活動(dòng)，建立起定期交流與日常溝通協(xié)作機(jī)制。

不擺設(shè)，敢發(fā)聲

不擺設(shè)、不敷衍、不走過(guò)場(chǎng)、敢于建言和發(fā)聲、積極參與、勇于監(jiān)督，這是溫州市人民監(jiān)督員履職一年來(lái)的共同特點(diǎn)。一年來(lái)，溫州人民監(jiān)督員共監(jiān)督評(píng)議了32起案件。其中，由檢察機(jī)關(guān)提起的有31件，人民監(jiān)督員主動(dòng)提起監(jiān)督的有1件。這其中包括人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)承辦意見的有2件。

這些監(jiān)督評(píng)議案件中，最典型的是由溫州市人民監(jiān)督員主動(dòng)提起監(jiān)督的“壽某某扣押款一案”。此案被稱為“浙江省人民監(jiān)督員主動(dòng)提起監(jiān)督第一案”。

2015年12月23日，溫州市司法局收到投訴人壽某某寄發(fā)的案件材料，投訴人認(rèn)為鹿城區(qū)人民檢察院暫扣其98.73萬(wàn)元差價(jià)款于法無(wú)據(jù)，要求鹿城區(qū)人民檢察院退還暫扣款并賠償拖延辦證造成多繳納的土地稅費(fèi)等40萬(wàn)元人民幣。該局在收到投訴材料后隨即從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選出3名人民監(jiān)督員對(duì)該案進(jìn)行監(jiān)督，并于當(dāng)日向抽選出的人民監(jiān)督員移送案件的相關(guān)材料。

人民監(jiān)督員在收到相關(guān)案件材料后，經(jīng)審查認(rèn)為，投訴人所投訴的內(nèi)容屬于最高人民檢察院、司法部《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》第二條第三款第三項(xiàng)“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”規(guī)定的人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍，遂于今年1月13日發(fā)函至鹿城區(qū)人民檢察院，要求啟動(dòng)監(jiān)督程序，并與辦案單位進(jìn)行了當(dāng)面溝通。

1月18日，鹿城區(qū)人民檢察院在收悉人民監(jiān)督員寄發(fā)的《關(guān)于對(duì)壽某某扣押款一案的監(jiān)督函》及相關(guān)材料后進(jìn)行了審查并對(duì)壽某某扣押款一案予以受理。2月19日，鹿城區(qū)人民檢察院在該案承辦完畢后對(duì)案件處理結(jié)果向人民監(jiān)督員予以書面回復(fù)。2月25日，3位人民監(jiān)督員在仔細(xì)審查鹿城區(qū)人民檢察院關(guān)于該案處理結(jié)果的理由和依據(jù)后，對(duì)其理由和依據(jù)尚有異議，提請(qǐng)溫州市人民檢察院組織對(duì)該案進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議。3月8日，溫州市人民檢察院書面回復(fù)人民監(jiān)督員，表示同意啟動(dòng)案件監(jiān)督評(píng)議程序。3月14日，人民監(jiān)督員正式對(duì)該案進(jìn)行了監(jiān)督評(píng)議。

“我省自人民監(jiān)督員選任管理制度改革以來(lái)，壽某某扣押款一案是人民監(jiān)督員主動(dòng)提起案件監(jiān)督的第一案，對(duì)人民監(jiān)督員工作的深入開展起到典型的示范指導(dǎo)作用?！辈潭喽嗾f(shuō)，“該案的出現(xiàn)，說(shuō)明了我市人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)了，能夠積極作為?！?/p>

溫州市司法局一邊組織人民監(jiān)督員參與司法監(jiān)督，一邊健全完善了人民監(jiān)督員的職責(zé)權(quán)限、工作程序、履職保障、考核獎(jiǎng)懲等多項(xiàng)制度，與溫州市人民檢察院共同建立了人民監(jiān)督員信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資源共享。

履職一年來(lái)，溫州市人民監(jiān)督員坦言“評(píng)議案件責(zé)任重大，對(duì)本人本職工作很受用”。

“一年來(lái)，司法行政部門敢于管，而且管得好，一系列制度和機(jī)制正在逐步建立健全。每個(gè)人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)能力和水平都在提高，工作方式都有進(jìn)一步改進(jìn)，履職非常認(rèn)真。”顏華躍評(píng)價(jià)人民監(jiān)督員制度改革在溫州試行的情況時(shí)說(shuō)，“下一步，我們還將搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成一張網(wǎng)，對(duì)司法行政人員和人民監(jiān)督員進(jìn)行科學(xué)化管理，對(duì)監(jiān)督效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并強(qiáng)化激勵(lì)和淘汰機(jī)制，使人民監(jiān)督員制度在溫州的探索更高效，更能出成效?！?/p>

客觀看，溫州的試點(diǎn)改革具有諸多開創(chuàng)性舉措：人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理，能夠讓其相對(duì)超脫、中立、客觀地發(fā)揮監(jiān)督作用；監(jiān)督范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，基本涵蓋了檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中容易出現(xiàn)問(wèn)題的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)；擴(kuò)大了監(jiān)督程序的啟動(dòng)主體，啟動(dòng)監(jiān)督程序不受排斥；增設(shè)復(fù)議程序，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)在陽(yáng)光下執(zhí)法、在監(jiān)督中辦案。

但也有專家指出，必須從整個(gè)司法制度的大局著眼，以健全確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的外部監(jiān)督制度，掃清實(shí)踐中各種隱性和顯性的監(jiān)督障礙，進(jìn)一步拓寬人民參與司法監(jiān)督的制度性渠道。

此外，與人民陪審員制度類似，人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)也關(guān)乎司法權(quán)的配置和運(yùn)行，是國(guó)家司法制度完善的重要內(nèi)容，需要納入立法規(guī)范。一些專家認(rèn)為，對(duì)于人民陪審員制度，《人民法院組織法》《刑事訴訟法》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》提供了充分的高位階法律依據(jù)；相比而言，人民監(jiān)督員制度卻缺乏足夠的法律確認(rèn)。建議在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》中作出規(guī)定，或是由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的決定》。

也有學(xué)者認(rèn)為，無(wú)論采取何種形式的立法，都需要從人民參與司法、監(jiān)督司法的司法制度出發(fā)，提升人民監(jiān)督員的立法位階，規(guī)范人民監(jiān)督員立法形式，通過(guò)高位階立法對(duì)改革成果予以確認(rèn)，推動(dòng)司法制度的健全和完善，從中凝聚、彰顯中國(guó)司法的特色和優(yōu)勢(shì)。