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    新環(huán)保法實(shí)施一年:專家打分及格 配套法規(guī)需跟上

    2016-09-10 07:22:44孫秀艷
    決策探索 2016年11期
    關(guān)鍵詞:環(huán)保法守法違法

    孫秀艷

    “史上最嚴(yán)”新環(huán)保法,因?yàn)樵黾恿税慈沼?jì)罰、環(huán)評區(qū)域限批、環(huán)境行政拘留等強(qiáng)制措施,被喻為“長出了鋼牙利齒”。但一年的實(shí)踐表明,只有配以更強(qiáng)健的“咀嚼肌”,這些“鋼牙利齒”才能更有威力。

    5月22日,由中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院王燦發(fā)教授牽頭、6所高校專家參與的新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況評估報(bào)告正式發(fā)布。北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為,新環(huán)保法實(shí)施一年成果豐碩,這一方面得益于法律本身,另一方面也得益于中央在過去一年頒布多個文件的保駕護(hù)航,但作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,需要單項(xiàng)法律具體規(guī)定增強(qiáng)其可操作性,目前保障其更好實(shí)施的抓手還不夠。

    諸多環(huán)境管理措施綜合起效,“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象有了改變

    原環(huán)保法偏軟一直為人所詬病。去年元旦起實(shí)施的新環(huán)保法,因?yàn)樾略隽酥T如“按日計(jì)罰”“查封扣押”“環(huán)評區(qū)域限批”“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等強(qiáng)制措施,被喻為“長出了鋼牙利齒”。報(bào)告認(rèn)為,這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行,是新環(huán)保法實(shí)施一年來最精彩的亮點(diǎn)。

    “按日計(jì)罰”是對經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施,也是改變“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的一項(xiàng)重要舉措。在新法生效前,除個別地方根據(jù)地方立法規(guī)定按日計(jì)罰外,全國的環(huán)境行政處罰基本上都是實(shí)行“一事不再罰款”原則,導(dǎo)致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污。

    針對這種狀況,新環(huán)保法將“按日計(jì)罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化,明確規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?!苯?jīng)抽樣調(diào)查,實(shí)施按日計(jì)罰后,處罰后的改正率在85%以上,有的地方甚至達(dá)到95%以上。

    據(jù)統(tǒng)計(jì),2015年全國范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共715件,罰款數(shù)額達(dá)5.69億元(不含山東2~6月份數(shù)據(jù)),適用按日計(jì)罰措施的案件數(shù)總體呈上升趨勢。報(bào)告認(rèn)為,這一措施的實(shí)施,大大增加了企業(yè)的違法成本,對促使違法者盡快停止違法起到良好作用,同時對預(yù)防環(huán)境違法行為具有重要意義。

    報(bào)告認(rèn)為,其他幾種措施,在過去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用。

    新環(huán)保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施,將公安機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能從打擊環(huán)境犯罪擴(kuò)大到懲治環(huán)境違法行為的領(lǐng)域,由此,環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的銜接,從環(huán)境犯罪案件擴(kuò)大到適用環(huán)境行政拘留的案件。實(shí)施一年中,全國范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留共2079起,移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1685件。這一措施的實(shí)施遏阻了嚴(yán)重環(huán)境違法,提升了環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。

    企業(yè)守法情況趨好,但超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,弄虛作假在一些地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重

    立法內(nèi)容的關(guān)鍵在科學(xué),法律實(shí)施的根本在守法。報(bào)告分析認(rèn)為,自去年元旦以來,在法律實(shí)施力度不斷增強(qiáng)的高壓態(tài)勢下,企業(yè)自律意識和守法意識增強(qiáng),法律義務(wù)履行整體趨好,但仍有部分企業(yè)有令不止,嚴(yán)重違法仍難根絕。

    評估小組選取了10城市100家國家重點(diǎn)監(jiān)控、省級重點(diǎn)監(jiān)控、市級重點(diǎn)監(jiān)控三級排污企業(yè)為樣本。調(diào)查發(fā)現(xiàn),隨著新環(huán)保法的頒布實(shí)施,無論大企業(yè)、工業(yè)園區(qū)還是中小企業(yè),都能夠通過各種渠道來學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹新環(huán)保法,絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)保意識增強(qiáng)了,環(huán)境守法情況趨好。相比較而言,國控企業(yè)無論是在遵守新環(huán)保法還是在守法意識上表現(xiàn)都是最好的,其次是省控企業(yè)。

    報(bào)告認(rèn)為,在主要污染物排放方面,新法實(shí)施對企業(yè)主要污染物排放量減排起到積極推動作用。無論是國控企業(yè)、省控企業(yè)還是市控企業(yè),都在為主要污染物的減排和環(huán)境質(zhì)量采取積極的行動并取得了較好的效果,主要污染物排放有明顯下降。相比之下,國控企業(yè)減排效果比其他企業(yè)要好得多。

    盡管絕大多數(shù)企業(yè)遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)的意識、行動都有提升,但環(huán)境違法還時有發(fā)生。雖然“未批先建”情況越來越少,超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降,但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,偷排、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。

    配套法規(guī)、能力建設(shè)還需加把勁,謹(jǐn)防經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟

    報(bào)告認(rèn)為,新環(huán)保法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問題。比如,在許多地區(qū),環(huán)境保護(hù)與GDP增長的矛盾仍然很突出,“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”還沒能成為各地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則,政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),還沒有具體的追責(zé)程序規(guī)范,經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會導(dǎo)致監(jiān)管放松,使新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟。

    一些配套規(guī)定跟不上,也影響實(shí)施效果。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測法規(guī),遲遲不能出臺,嚴(yán)重影響了排污總量和排污許可制度的實(shí)施以及環(huán)境監(jiān)測制度的完善。另外,目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、執(zhí)法能力不強(qiáng),影響了環(huán)保制度和措施的執(zhí)行和遵守,也使新法實(shí)施效果大打折扣。

    即使是被看作最有殺傷力的手段“按日計(jì)罰”,中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中也認(rèn)為5億多元的罰款對全國來說還是太少,與非法排污者的收益仍然不對等。這需要在執(zhí)行過程中進(jìn)一步改進(jìn)。環(huán)境公益訴訟全年案件數(shù)僅為53件,也讓一些專家對環(huán)保法針對環(huán)境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞。報(bào)告也認(rèn)為,公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足,環(huán)境公益訴訟對象和范圍限制仍顯過嚴(yán)。

    對新環(huán)保法實(shí)施一年存在的問題,報(bào)告給出了改善實(shí)施效果的一些建議,比如配套立法需抓緊制定和出臺,環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和不同部門執(zhí)法合作機(jī)制亟須改善,環(huán)保督政問責(zé)規(guī)范需更健全,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任要落實(shí)等。

    “新環(huán)保法實(shí)施一年是合格的,在一年內(nèi)想把我們制定法律實(shí)施目的都達(dá)到,這是不可能的?!闭缛珖f(xié)社會和法制委員會副主任呂忠梅所言,新環(huán)保法的“鋼牙利齒”有了,還要有“咀嚼肌”配合,才會有更大的殺傷力。這需要時間,也需要各界的努力。

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