德國土地整理的經(jīng)驗與啟示

賈文濤 桑玲玲 周同

德國是世界上開展土地整理比較早和比較好的國家，尤其是位于德國南部的巴伐利亞州更是土地整理的先進典型地區(qū)，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化為目標，在土地整理促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面成效顯著。

當(dāng)前，德國土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、規(guī)劃引領(lǐng)、自主申請、多方參與、職責(zé)明晰的穩(wěn)定格局。

德國土地整理項目實施一般有三種模式，分別為群眾自發(fā)式、整村推進式以及政府主導(dǎo)式。群眾自發(fā)式土地整理規(guī)模較小，申請者為土地所有者，通常體現(xiàn)為地塊的置換、權(quán)屬調(diào)整。整村推進式的申請者為村鎮(zhèn)代表、社會團體、機構(gòu)等，主要內(nèi)容包括田塊歸并、整理，村莊改造，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套，重點發(fā)展方向轉(zhuǎn)變等。政府主導(dǎo)式的申請者為德國聯(lián)邦政府或州政府，內(nèi)容主要以大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家重點推進、新能源建設(shè)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等項目。

生態(tài)占補平衡措施充分體現(xiàn)了德國對生態(tài)景觀保護和建設(shè)的重視。對于土地整理項目區(qū)內(nèi)自然景觀的補償和平衡，分為“規(guī)避”“平衡”和“補償”3種措施。對于土地整理項目區(qū)內(nèi)的自然景觀，首先要做到規(guī)避，盡量不去破壞和改變，一些特別的自然保護區(qū)嚴禁開發(fā)占用。其次，如果實在無法繞開自然景觀，那么必須做到生態(tài)占補平衡，即占用了森林、綠地、耕地、河道等造成的生態(tài)損耗，需要進行生態(tài)補償，最終實現(xiàn)與原來同樣的生態(tài)效應(yīng)，保持生態(tài)功能的持續(xù)和穩(wěn)定。生態(tài)補償主要體現(xiàn)在兩個方面，一是針對生態(tài)損耗本身的補償，二是針對土地整理過程中因維護和保持良好生態(tài)性用地而為此付出代價的行為主體進行相應(yīng)的補償。

德國土地整理行業(yè)管理主要依托土地整理行業(yè)協(xié)會。土地整理行業(yè)協(xié)會是法人單位，非政府組織但受政府監(jiān)管，經(jīng)費來源主要是會員繳納會費。德國注冊執(zhí)業(yè)制度與行業(yè)自律緊密相連，不同行業(yè)協(xié)會的注冊僅僅是協(xié)會工作的一個環(huán)節(jié)，行業(yè)協(xié)會更注重對會員執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理、行業(yè)信譽和行業(yè)利益的維護。

德國在土地整理方面有著較為完備的法律保障體系。從結(jié)構(gòu)上看，主要包括歐洲法律、國際慣例和準則、德國聯(lián)邦法律（國家層面）、東德地區(qū)法律法規(guī)、城鎮(zhèn)層面法律法規(guī)等5個層級。在歐洲法律、國際慣例和準則層面主要是由歐盟結(jié)合各國推進土地整理、鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況，定期發(fā)布《歐盟農(nóng)村發(fā)展指導(dǎo)手冊》；在德國聯(lián)邦國家層面，憲法作為根本大法，在其中對各方基本權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定，并提出土地整理立法要在堅持普治原則的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮環(huán)保領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域這三大領(lǐng)域的發(fā)展，保持各領(lǐng)域平衡發(fā)展。

德國土地整理與農(nóng)村發(fā)展的很多理念都值得我們深入思考，尤其是四大理念。

一是生態(tài)優(yōu)先理念。徜徉在巴伐利亞的鄉(xiāng)間小道，我們無不驚嘆于那優(yōu)美閑適的田園風(fēng)光，醉心于那藍天白云、青山綠水。在德國考察學(xué)習(xí)期間，德國專家說的頻率最高的一個詞是生態(tài)景觀，講得最多的內(nèi)容是生態(tài)景觀規(guī)劃。特別是法律上關(guān)于生態(tài)占補平衡措施的近乎苛刻的規(guī)定，更是將德國生態(tài)優(yōu)先的理念體現(xiàn)得淋漓盡致。德國還要求設(shè)立“生態(tài)賬戶”，針對由建筑主體規(guī)劃引起的對自然和景觀的侵犯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須采取彌補或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態(tài)賬戶中預(yù)留。

二是城鄉(xiāng)等值理念。世界各地每年到巴伐利亞州旅游的人數(shù)達3000多萬，并且還在穩(wěn)步增長，這在很大程度上得益于“城鄉(xiāng)等值化”的實踐探索。二戰(zhàn)以后，德國乃至整個歐洲農(nóng)村問題曾異常突出，大量鄉(xiāng)村人口離開故土涌向城市，結(jié)果又導(dǎo)致城市不堪重負。在此情形下，巴伐利亞州開始了實施“城鄉(xiāng)等值化”的實踐探索，主要通過土地整理、村莊革新等措施，促進鄉(xiāng)村與城市的均衡發(fā)展。

三是公眾參與理念。在德國，廣大民眾積極參與各項事務(wù)來維護自身或他人的基本權(quán)益。在參與過程中，公眾有權(quán)提出自身的具體權(quán)益要求并通過與自身條件相符的努力據(jù)理力爭。就土地整理與村莊革新項目而言，德國通過法律規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容、程序、方式等有關(guān)事項，使公眾參與得到法律制度保障。

四是文化傳承理念。在德國，無論是城市還是村莊的街道上，隨處可見那一棟棟歷經(jīng)百年風(fēng)雨仍靜靜佇立的老房屋。無論是村莊改造還是舊城改造項目，德國都會把民俗文化和歷史文化保護放在首要位置，并且在經(jīng)費資助等方面有明確的支持政策。鄉(xiāng)村文化涵蓋多個層面，包括居民為了打造其生活空間環(huán)境而采取的所有措施，也包括居住文化、飲食文化、工作文化以及口頭文化、音樂、歌劇等。