迎難而上，奮力開創(chuàng)地方立法工作的新局面

丁偉

2016年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。在地方立法領(lǐng)域，經(jīng)過三十多年的變遷，低垂的果子已經(jīng)摘完，多年遺留下來的立法盲區(qū)大多觸及深層矛盾和沖突，難以擺脫利益失衡、體制失靈、機制惰性的掣肘。往往修改一個條款之難甚至超過制定一部新法。地方立法無疑已進入破解難題的攻堅時期。在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，知難而進、迎難而上，積極凝聚共識，努力破解立法難點，一些關(guān)鍵條款的處理可圈可點。善謀者行遠，實干者乃成。對于立法中存在的難點問題，不但需要集思廣益、善謀巧斷，更需要及時總結(jié)、舉一反三，善于在實踐中積極探索新時期立法工作的規(guī)律，精準(zhǔn)地把握好地方立法工作涉及的種種關(guān)系。

地方立法的引領(lǐng)性與科學(xué)性的關(guān)系。在今年一些立法項目的審議中，常委會在發(fā)揮立法引領(lǐng)性的同時，高度重視立法的科學(xué)性，以往不常用的專家論證日益成為常態(tài)化的立法工作環(huán)節(jié)，科學(xué)立法的一系列舉措確保了相關(guān)立法項目與經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律以及立法活動規(guī)律并行不悖。如有“好人法”之稱的《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》草案審議過程中，有關(guān)緊急現(xiàn)場救護中的免責(zé)條款一直是社會關(guān)注的焦點，地方立法既要發(fā)揮鼓勵和倡導(dǎo)普通市民參與緊急現(xiàn)場救護活動的引領(lǐng)性，又要遵循醫(yī)學(xué)救護規(guī)律、立法活動規(guī)律，確保相關(guān)制度設(shè)計符合科學(xué)立法的要求。經(jīng)過三次審議，常委會組成人員不斷凝聚共識。在廣泛聽取各方面意見、多次進行現(xiàn)場調(diào)研以及醫(yī)學(xué)、法學(xué)專家學(xué)者充分論證的基礎(chǔ)上，草案中的相關(guān)條款幾經(jīng)修改，較好地實現(xiàn)了立法的引領(lǐng)性與科學(xué)性的統(tǒng)一。條例通過后中央電視臺《東方時空》、《新聞直播間》等節(jié)目對上海立法的精細化條款作了深度報道，取得了良好的社會效果。

地方立法的權(quán)威性與可執(zhí)行性的關(guān)系。地方立法本質(zhì)上是建章立制，與其他社會規(guī)范相比，其具有權(quán)威性、普適性、穩(wěn)定性等固有特征。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中強調(diào)：法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。他指出，如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。總書記的上述論斷字字珠璣，發(fā)人深省。在實踐中，檢驗一部地方性法規(guī)能否站得住、行得通、真管用，最為顯性的標(biāo)準(zhǔn)無疑是該法規(guī)的核心制度是否具有可執(zhí)行性。為此，常委會在今年相關(guān)立法項目的審議過程中，高度重視法規(guī)可執(zhí)行性的問題。譬如，關(guān)于修改《上海市燃氣管理條例》的決定調(diào)整本市中心城區(qū)的燃氣管理體制，將燃氣行業(yè)的日常管理和監(jiān)督權(quán)下放給區(qū)級燃氣管理部門。

在審議過程中，常委會充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，針對區(qū)級燃氣管理部門執(zhí)法力量薄弱的問題與市政府相關(guān)部門反復(fù)溝通，確立了市級行政管理部門對本市燃氣主干管道以及中心城區(qū)燃氣管道安全運行實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，區(qū)級燃氣管理部門按照市政府確定的職責(zé)分工負責(zé)實施本行政區(qū)域內(nèi)燃氣行業(yè)的日常管理和監(jiān)督的燃氣管理體制。這一制度安排對于加強本市燃氣管理，保障燃氣供應(yīng)安全和社會公共安全具有重要意義，得到了市委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

地方立法的創(chuàng)制性與合法性的關(guān)系。在不久前舉行的第二十二次全國地方立法工作研討會上，李建國副委員長強調(diào)指出，要堅持依法立法，地方立法要有全國“一盤棋”的大局意識，深刻認識地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，而不是在這個體系之外再搞出一個地方性法規(guī)體系。要準(zhǔn)確理解和把握地方性法規(guī)的權(quán)限范圍，不搞越權(quán)越位立法，切實遵循不抵觸原則，自覺維護法制統(tǒng)一原則。從本屆人大第一個立法項目關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定到正在審議的《上海市道路交通管理條例》，如何正確處理好創(chuàng)制性與合法性的關(guān)系一直是常委會重點關(guān)注的關(guān)鍵問題。我們堅信在市委與常委會黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在常委會全體組成人員的共同努力下，一定能充分發(fā)揮立法智慧，克服種種困難，不斷開創(chuàng)地方立法的新局面。

（作者系市人大常委會法制工作委員會主任）