淺析地方人大及其常委會(huì)“特定問題調(diào)查”

武春 武香君

多年來，就全國范圍來說，“特定問題調(diào)查”活動(dòng)開展得特別少，且一直處于探索階段。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。筆者認(rèn)為，激活“特定問題調(diào)查”勢(shì)在必行。本文主要指出地方人大及其常委會(huì)行使此項(xiàng)職權(quán)存在問題，并提出解決設(shè)想和建議。

一、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“特定問題調(diào)查”法律規(guī)定的回顧

1954年憲法賦予了全國人大及其常委會(huì)的特定問題調(diào)查權(quán)，并沒有賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)此項(xiàng)權(quán)力?？h級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有特定問題調(diào)查權(quán)，始于1986年修正地方組織法時(shí)增加的規(guī)定。當(dāng)時(shí)的地方組織法第二十六條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)可以組織對(duì)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。1995年修正地方組織法時(shí)將第二十六條改為現(xiàn)行地方組織法第三十一條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人代會(huì)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人大提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過。調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大提出調(diào)查報(bào)告。人代會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議。人代會(huì)可以授權(quán)它的常委會(huì)聽取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，人大常委會(huì)可以作出相應(yīng)的決議，報(bào)人代會(huì)下次會(huì)議備案。同時(shí)增加第五十二條規(guī)定，對(duì)人大常委會(huì)可以組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會(huì)作了和人代會(huì)類似的規(guī)定。

1992年的代表法第十六條規(guī)定縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表有權(quán)依法提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，第二十六條（現(xiàn)行代表法第二十八條）規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表根據(jù)本級(jí)人大或其常委會(huì)的決定，參加關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。

2006年出臺(tái)的監(jiān)督法第七章明確了特定問題調(diào)查制度，在地方組織法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)的“特定問題調(diào)查”進(jìn)行了細(xì)化。第三十九條規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。第四十一條規(guī)定，調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)有關(guān)專家參加調(diào)查工作。與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常務(wù)委員會(huì)組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會(huì)。第四十二條規(guī)定，調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。提供材料的公民要求對(duì)材料來源保密的，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密。調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料。

關(guān)于特定問題的調(diào)查，地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法還有三個(gè)單獨(dú)的個(gè)案規(guī)定。一是1955年修正地方組織法時(shí)增加的第二十六條第五款規(guī)定：向縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)提出的罷免案可組織調(diào)查委員會(huì)。二是監(jiān)督法第四十五條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)行使撤職權(quán)可組織調(diào)查委員會(huì)。三是現(xiàn)行預(yù)算法第八十四條（1994年通過的預(yù)算法第六十七條）規(guī)定：各級(jí)人代會(huì)和縣級(jí)以上人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的特定問題組織調(diào)查。

二、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“特定問題調(diào)查”的特性

關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的“特定問題調(diào)查”，只有地方組織法、監(jiān)督法、代表法、預(yù)算法這四部法律作了規(guī)定，筆者還沒發(fā)現(xiàn)其它的法律涉及“特定問題調(diào)查”。代表法對(duì)“特定問題調(diào)查”的規(guī)定實(shí)際上包含在地方組織法的規(guī)定中。筆者認(rèn)為，地方組織法的規(guī)定過于原則，如在什么情況、什么條件下可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查委員會(huì)沒有具體要求；監(jiān)督法的規(guī)定相對(duì)細(xì)化，但也比較原則。從地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，“特定問題調(diào)查”具有以下特性：

1、特定問題調(diào)查委員會(huì)具有臨時(shí)性。它不是人大及其常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是對(duì)某一特定事件而需要依法設(shè)立的組織，任務(wù)完成后將解散。

2、特定問題調(diào)查委員會(huì)的提議主體法定?？h級(jí)以上地方各級(jí)人大主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人代會(huì)提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)；主任會(huì)議或五分之一以上人大常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。值得注意的是，法律對(duì)特定問題調(diào)查委員會(huì)的提議主體的要求比一般議案的提出主體要求高。

3、特定問題調(diào)查委員會(huì)的設(shè)立主體法定。有權(quán)決定設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)的主體只能是人大或其常委會(huì)。

4、特定問題調(diào)查委員會(huì)的組成人員法定。特定問題調(diào)查委員會(huì)組成人員必須是本級(jí)人大代表或常委會(huì)組成人員。特定問題調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)有關(guān)專家參加調(diào)查工作，但他們不是特定問題調(diào)查委員會(huì)組成人員。

5、特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果如何處理法定。特定問題調(diào)查委員會(huì)的任務(wù)就是對(duì)特定問題進(jìn)行調(diào)查，提出調(diào)查報(bào)告。由人代會(huì)決定設(shè)立的特定問題調(diào)查委員會(huì)向人代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告調(diào)查結(jié)果，由人大常委會(huì)決定設(shè)立的特定問題調(diào)查委員會(huì)向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告調(diào)查結(jié)果。人代會(huì)可以授權(quán)它的常務(wù)委員會(huì)聽取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告。人大或其常委會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議決定。

三、“特定問題調(diào)查”在實(shí)施過程中容易引起困惑的幾個(gè)問題

1、特定問題界定難，實(shí)踐中缺乏可操作性

地方組織法對(duì)在什么情況下可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)沒有任何限制條件，可能正因?yàn)槿绱朔炊鴮?dǎo)致人大及其常委會(huì)忽視了設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)。監(jiān)督法雖然規(guī)定人大常委會(huì)“對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議決定但重大事實(shí)不清的事項(xiàng)可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)”，但“有關(guān)重大事實(shí)不清”在實(shí)際操作中也難以把握。再者，“可以組織”畢竟不是“必須組織”，也就是說，也可以不組織。一些地方對(duì)“有關(guān)重大事實(shí)不清”的問題，由人大有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)去調(diào)查，盡管調(diào)查的質(zhì)量和水平可能不高；一些地方考慮到開展特定問題調(diào)查可能會(huì)引起一些麻煩，因而不愿意組織。特定問題界定難，實(shí)踐中缺乏可操作性。

2、調(diào)查時(shí)限沒有規(guī)定，兼顧質(zhì)量和時(shí)效難度大

由于法律對(duì)特定問題調(diào)查的時(shí)限沒有規(guī)定，如果人大及其常委會(huì)注重時(shí)效性，限定調(diào)查委員會(huì)在較短的時(shí)間完成調(diào)查任務(wù)，往往可能無法保證調(diào)查質(zhì)量；如果不注重時(shí)效，不限定時(shí)間，使得調(diào)查時(shí)間過長，往往又會(huì)影響人大及其常委會(huì)在公眾心目中的形象。兼顧調(diào)查質(zhì)量和時(shí)效難度大。

3、調(diào)查對(duì)象如果不配合，缺少法定的制約手段

根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。但如果調(diào)查對(duì)象不履行義務(wù)，不提供材料，在這種情況下如何處理，法律沒有賦予調(diào)查委員會(huì)必要的制約手段。

四、完善特定問題調(diào)查制度的設(shè)想及建議

1、要對(duì)在什么情況下組織特定問題調(diào)查委員會(huì)盡可能作出更加具體的規(guī)定

建議全國人大及其常委會(huì)修改完善相關(guān)法律，對(duì)需要組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的情況盡可能細(xì)化。在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架下，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，自行制定關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定，盡可能或最大限度地具體規(guī)定在什么情況下組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。但筆者認(rèn)為，在目前的情況下，由本級(jí)人大及其常委會(huì)或指望上級(jí)人大及其常委會(huì)制定出一個(gè)包攬無余、一勞永逸的規(guī)定或辦法，將必須設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)的所有情況都包含在內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的，也是做不到的。筆者認(rèn)為，需要組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的問題，應(yīng)是人大有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了的問題。如果是人大有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)能解決的問題，未必就要啟動(dòng)“特定問題調(diào)查”。

2、有些“特定問題調(diào)查”應(yīng)不限于監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定

監(jiān)督法只是規(guī)范人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法律，由于人大及其常委會(huì)還要行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)等，行使這些職權(quán)當(dāng)然也可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。筆者認(rèn)為，監(jiān)督法關(guān)于“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議決定但重大事實(shí)不清的事項(xiàng)可以組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會(huì)”的規(guī)定，雖然比較具體，但縮小了地方組織法規(guī)定的范圍。有些事項(xiàng)需要設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)，但并不在監(jiān)督法規(guī)定的范圍內(nèi)。如人大常委會(huì)在立法過程中，認(rèn)為有必要，也應(yīng)設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。因而有些“特定問題調(diào)查”可不限于監(jiān)督法的規(guī)定來實(shí)施。再者，監(jiān)督法只是規(guī)范人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督權(quán)的法律，不是規(guī)范人代會(huì)實(shí)施監(jiān)督權(quán)的法律，因而，人代會(huì)為了行使監(jiān)督權(quán)或其它職權(quán)需要進(jìn)行的“特定問題調(diào)查”，也未必按監(jiān)督法的規(guī)定落實(shí)，但必須遵循地方組織法的規(guī)定要求。

3、要明確“特定問題”的調(diào)查時(shí)限并注重質(zhì)量

公眾對(duì)特定問題調(diào)查委員會(huì)的評(píng)價(jià)，依據(jù)往往是調(diào)查結(jié)果的質(zhì)量和調(diào)查的時(shí)效。人大及其常委會(huì)每次在組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)具體情況，對(duì)調(diào)查時(shí)限作出科學(xué)合理的規(guī)定，既要保證調(diào)查的質(zhì)量，又要注重調(diào)查的時(shí)效。對(duì)此，在省級(jí)人大常委會(huì)范圍內(nèi)率先組織開展特定問題調(diào)查的江西省人大常委會(huì)給我們做了示范。2016年6月8日《江西省人大常委會(huì)關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會(huì)的決定》指出：“調(diào)查委員會(huì)于9月下旬向省人大常委會(huì)報(bào)告調(diào)查情況”?？梢钥闯觯谠O(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)的同時(shí)就對(duì)調(diào)查時(shí)限作了具體規(guī)定。

4、法律應(yīng)賦予特定問題調(diào)查委員會(huì)相應(yīng)權(quán)力

建議全國人大及其常委會(huì)在修改有關(guān)法律時(shí)，要賦予特定問題調(diào)查委員會(huì)一些直接或間接的權(quán)力，解決調(diào)查對(duì)象不履行義務(wù)，不提供材料等問題。 （作者單位：武春，安徽省鳳陽縣人大常委會(huì)；武香君，安徽省鳳陽縣人民法院）