如何化“鄰避效應(yīng)”為“迎臂效應(yīng)”

楊紹功

在網(wǎng)絡(luò)討論和媒體報道中，“鄰避效應(yīng)”一詞來自英文Not In My BackYard，指的是人們擔(dān)心某些項目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值帶來負(fù)面影響，希望該項目“不要建在我家后院”的心理。而“迎臂效應(yīng)”則正好相反，指的是人們不排斥甚至歡迎相關(guān)項目的落地，認(rèn)為其能給社區(qū)發(fā)展帶來好處。

近年來，引發(fā)“鄰避效應(yīng)”的環(huán)保類群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。四川、湖南、湖北、江蘇等地，都曾先后出現(xiàn)市民因爭議性項目而提出抗議的事件。而類似的項目，如果在建設(shè)過程中妥善征集民眾意見，建立合理的風(fēng)險補償機制，很可能會“變廢為寶”，讓當(dāng)?shù)鼐用窆蚕眄椖拷ㄔO(shè)帶來的政策紅利，“迎臂”歡迎相關(guān)項目的落地。

中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員單光鼐在接受采訪時認(rèn)為，在當(dāng)前中國的現(xiàn)實語境下，環(huán)保類群體性事件的多發(fā)，不能簡單歸因于“鄰避效應(yīng)”，還應(yīng)探究更深層次的問題根源。南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長董學(xué)立則認(rèn)為，需要從法治層面上確保相關(guān)企業(yè)項目的行為合法、程序正當(dāng)，保證受影響地區(qū)居民的利益。近日，他們二人共同為化解“鄰避困局”支招：相關(guān)工程項目的建設(shè)如何擺脫“一鬧就?！钡拿\？如何化“鄰避效應(yīng)”為“迎臂效應(yīng)”？

封閉決策無視訴求，易好心辦壞事

據(jù)不完全統(tǒng)計，僅今年一季度全國各地就有50多個垃圾焚燒項目擬投建和在建，但許多項目信息甫一公開，便遭到群眾的集體抵制。中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員單光鼐領(lǐng)銜的研究團隊統(tǒng)計顯示，2016年上半年，規(guī)模較大的環(huán)保類群體性事件至少有52起，其中千人以上規(guī)模的就有12起。事件訴因中，涉垃圾類的19起，涉工業(yè)污染的19起，涉變電站的6起，涉污水處理的1起。

許多人習(xí)慣以“鄰避效應(yīng)”來概括這類群體性事件。所謂“鄰避”是個人或社區(qū)反對某種毗鄰設(shè)施建設(shè)或土地使用，因為這類建設(shè)產(chǎn)生的利益由社會全體所共享，而帶來的不良后果卻多由當(dāng)?shù)鼐用癯惺?，因此受到?dāng)?shù)鼐用竦膹娏曳磳?。從受到?dāng)?shù)鼐用竦种频捻椖糠诸悂砜?，從垃圾或污水處理到核電站等環(huán)境高風(fēng)險項目，人人都有需要，但人人都想搭便車而不愿支付環(huán)境影響成本。

但單光鼐認(rèn)為，當(dāng)前這類事件多發(fā)，不僅僅是因為“鄰避效應(yīng)”。他深入研究了2012年轟動全國的“什邡事件”和近年的類似事件后發(fā)現(xiàn)，許多環(huán)保類群體事件并不完全是“鄰避”事件，也不是單純的“環(huán)保運動”。它們可能涉及多個層面的利益博弈，因各地具體情況不同，而呈現(xiàn)出復(fù)雜的特點。比如，汕頭等地的相關(guān)項目受到抵制，就與當(dāng)?shù)乇曝频沫h(huán)境容量有關(guān)；而在許多事件中，不科學(xué)的決策過程很容易成為群體聚集的導(dǎo)火索。

單光鼐認(rèn)為，行政主導(dǎo)式的決策機制已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前老百姓對環(huán)境問題的關(guān)切。當(dāng)前，在許多地方，垃圾污水處理等環(huán)保類設(shè)施建設(shè)主要是政府說了算——不僅立項選址等前期沒有公開討論，項目招標(biāo)、建設(shè)等程序沒有征求公眾意見，項目敲定后也只是草草公示。這種封閉的決策過程無疑容易助長公眾的不信任情緒，使得項目消息一公布就引發(fā)強烈反對。

“其實，地方政府部門出發(fā)點是好的，但有時候是好心辦成了壞事?！眴喂庳菊f，現(xiàn)在不少城市都面臨“垃圾圍城”“污水圍城”等環(huán)保困境，相關(guān)項目上馬有迫切的需要，地方領(lǐng)導(dǎo)干部加快推進(jìn)項目也是為地方發(fā)展考慮。但是，如果不能做到公開決策，就容易產(chǎn)生問題。比如，對垃圾處理站，過去人們頂多有點非議，遠(yuǎn)不至于強烈反對，但現(xiàn)在公眾對環(huán)境的要求和社會事務(wù)的參與度在提高，單純的行政主導(dǎo)往往就行不通了。

單光鼐做過比較分析：在國外，環(huán)保高風(fēng)險項目選址，都有廣泛征求民意乃至公投的過程，而且時間往往會拉得很長。鼓勵項目涉及范圍內(nèi)的公眾廣泛參與、充分討論，項目行還是不行要有激烈交鋒，不行該怎么辦也會引發(fā)公眾思考。而在國內(nèi)，單光鼐去年調(diào)研過3個核電站、2個火電廠和2個焚燒廠，發(fā)現(xiàn)這些項目選址都沒有經(jīng)過充分的討論。

不僅如此，與這些項目相關(guān)的溝通渠道還有被弱化的趨勢。比如，過去的公告多是張榜公示，但現(xiàn)在改成了網(wǎng)上公示，這就出現(xiàn)了一個新問題——在信息爆炸的時代，一般老百姓很少主動關(guān)注政府網(wǎng)站，這種信息公示實質(zhì)上變成了走過場。

充分溝通關(guān)照百姓，避免“一鬧就?！?/p>

“該讓老百姓知道的，沒有及時有效公開，容易一見就鬧、一鬧就停?！眴喂庳痉治霭l(fā)現(xiàn)，上半年發(fā)生群體性事件的50多個項目，多數(shù)都已經(jīng)被暫?；蚪K止。這些項目往往是前期以紅頭文件的形式公布，緊接著在相關(guān)區(qū)域的居民中成為熱議話題，進(jìn)而被訴諸網(wǎng)絡(luò)形成輿論熱點，最后在輿論和群眾聚集帶來的維穩(wěn)壓力下，地方政府以紅頭文件的形式宣布停建?！耙霍[就停”成為許多社會急需、環(huán)境風(fēng)險較高的項目的“宿命”。

明明是于民有利的項目，為何總是“一見就鬧”？大家真的沒法有話好好說嗎？單光鼐認(rèn)為，地方政府應(yīng)該在公眾參與方面及早“介入”?！肮婈P(guān)心的問題無法及時得到解答，就容易釀成群體性事件，而很多地方領(lǐng)導(dǎo)可能對這一點認(rèn)識不足?！?/p>

比如，引發(fā)爭議的項目衛(wèi)生情況如何、排放是否清潔、安全性如何，焚燒設(shè)備哪里來，如果項目取消會帶來什么惡果……這都是可以引發(fā)百姓討論、吸引百姓參與的議題，應(yīng)當(dāng)充分把握各種溝通說明決策意圖的機會，通過各種方式與老百姓有話好好說。

“一鬧就?！闭娴某闪怂澜Y(jié)嗎？單光鼐認(rèn)為，如果地方政府在前期公示討論中做得不足，后期就得想辦法補救，爭取老百姓的信服和認(rèn)同。比如，項目落地應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境容量而不僅僅是GDP，選址應(yīng)該秉持科學(xué)精神對老百姓的利益負(fù)責(zé)。不應(yīng)該迫于城市管理壓力一味地蠻干，而是要以各種方式達(dá)成理解，讓老百姓對發(fā)展的需求和瓶頸有實際的感受。

專家們認(rèn)為，環(huán)保類群體性事件其實是一項巨大的制度成本。在項目建設(shè)中，因為居民無法還價，只能通過上訪、上訴甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的集體行動，來影響最終的結(jié)果。事實上，這是通過增加地方政府的行政成本的方式，來提高自己的收益。這是一種非生產(chǎn)性的、非市場交易性的成本，這類成本非常昂貴。要化解這類制度成本，必須依靠改革創(chuàng)新、依法治國。

主動協(xié)商完善補償，停擺項目可重生

南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長董學(xué)立認(rèn)為，環(huán)保類群體性事件的核心問題之一是公共利益和群體利益難以協(xié)調(diào)。垃圾或污水處理項目、核電設(shè)施建設(shè)多是為了整體公共利益而采取的決策，而事實上這可能會對特定環(huán)境中的群體造成損害。

這類決策行為，從法律層面上來看應(yīng)該尊重5項約束條件：一是目的正當(dāng)性，這需要政府部門秉持公心，充分說服公眾；二是主體適格性，誰來主導(dǎo)、誰來管必須有嚴(yán)格的權(quán)限；三是補償足額性，對造成的損失應(yīng)當(dāng)全額補償而非適當(dāng)補償；四是程序正當(dāng)性，即整個決策過程合法合規(guī)；五是救濟司法性，即如果有人對結(jié)果不滿意，可以通過司法途徑獲得救濟。

然而，公共利益是一個抽象的概念，許多國家通過立法列舉的方式定義公眾利益，在具體執(zhí)行中就需要程序法去論證哪些是公共利益。那么，如何論證？舉辦聽證會就是一種常用途徑。因此，這樣的程序非常重要，既能保證公眾利益的實現(xiàn)，又能防止相關(guān)方漫天要價。用法治的框架協(xié)調(diào)利益分配，就是在這類事件中讓項目建設(shè)真正進(jìn)入法治的程序。

行為合法、程序正當(dāng)，如何保證受影響地區(qū)居民的利益？“可參考國有土地上房屋征收補償?shù)男问?，建立和完善環(huán)境影響補償機制。公共利益的實現(xiàn)，需要有人去承擔(dān)成本，承擔(dān)成本的人理應(yīng)得到受益者的補償。因此，在這類事件中，應(yīng)該堅持一個基本原則，就是不能以部分人利益受損為代價去獲得整體利益。應(yīng)該像征地一樣，有專業(yè)的機構(gòu)對受影響地居民的損失進(jìn)行量化統(tǒng)計?！倍瓕W(xué)立建議。

然而，環(huán)境影響侵害往往是難以量化的，董學(xué)立建議引入物權(quán)法“不可量物侵害”的概念。“比如，臭氣、煤煙、噪音以及來自于鄰人的土地的類似物質(zhì)的侵害（如采光被遮擋）和觀念侵害。這些侵害對鄰人造成的財產(chǎn)的、人身的損失難以衡量，于是物權(quán)法上又提出‘容忍限度’，對不能容忍的要求予以賠償?，F(xiàn)實中，這類賠償真正落地還需要細(xì)化立法甚至釋法，還有很多工作需要做?！?/p>

2015年4月，在浙江省杭州市余杭區(qū)，一個3000噸的大型垃圾焚燒發(fā)電廠項目，因忽視群眾利益訴求而一度受阻，通過當(dāng)?shù)卣c群眾近一年的協(xié)商溝通，在提出切實的利益補償辦法后，最終實現(xiàn)原址開工建設(shè)。這個項目，成為環(huán)保業(yè)內(nèi)津津樂道的一個樣板。不少人認(rèn)為，這至少可以證明“一鬧就?！焙筮€可以補救。

“環(huán)保是公益性的行動，所以環(huán)保類群體性事件才會有那么多人參與。”單光鼐說，最終化解“一鬧就停”的尷尬，需要從化解地方老百姓對政府的“信任危機”開始，讓老百姓感覺到自己的意見得到了尊重，自己的利益得到了維護。

在環(huán)保高風(fēng)險項目建設(shè)方面，更多溝通協(xié)商機制建設(shè)的嘗試正在進(jìn)行。單光鼐介紹說，在云南省昆明市安平縣，當(dāng)?shù)卣趪L試建設(shè)一個由地方政府、項目建設(shè)企業(yè)、地方環(huán)保組織、專業(yè)研究機構(gòu)等多方面參與的綠色共建委員會，通過這種委員會來協(xié)調(diào)推進(jìn)一些環(huán)保難點問題的解決。“如果各地都能積極嘗試，榜樣的力量將是無窮的?！盵 ]