民企為何“站在門外看”

顧仲陽 歐陽潔 李心萍 趙展慧

“明明技術(shù)門檻不高，可招標的框框卻不少，一些PPP（政府與社會資本合作）項目成了‘蘿卜招標’”“有的地方PPP項目招投標直接宣稱優(yōu)先考慮國企”…… 日前，不少民企負責人吐槽，一些PPP項目招投標設(shè)置的各種壁壘和門檻，讓企業(yè)沒得投。因此，不少民營企業(yè)對PPP項目觀望多、出手少。

沒得投——準入門檻、地方保護主義，把民企擋在門外

“明明技術(shù)門檻不高，可招標的框框卻不少，一些PPP（政府與社會資本合作）項目成了‘蘿卜招標’”“有的地方PPP項目招投標直接宣稱優(yōu)先考慮國企”…… 日前，不少民企負責人吐槽，一些PPP項目招投標設(shè)置的各種壁壘和門檻，讓企業(yè)沒得投。

不必要的規(guī)模、資質(zhì)等門檻把一些民企擋在門外。河北一位做市政工程建設(shè)的民營企業(yè)家陳先生說，一些地方城市道路等技術(shù)門檻并不是太高的PPP項目，招投標中卻明確提出了不少高要求：有的要求“企業(yè)要有20年以上行業(yè)經(jīng)驗”，有的要求“取得多項國際證書”，還有的要求“行業(yè)頂級資質(zhì)”……陳先生前段時間在東北某市參加了一個海綿城市PPP項目招投標，工程標的不算大，卻要求投標企業(yè)具備市政特級資質(zhì)。“市政特級企業(yè)全國也沒多少家，這已經(jīng)不是誰適合選誰，而是誰大選誰?！?/p>

地方保護主義成了阻礙民間資本進入PPP項目的重要壁壘?！白畹湫偷木褪菫楂@得當?shù)豍PP項目投標資格，外地企業(yè)須辦理一系列繁雜的備案手續(xù)，或者要與本地企業(yè)合作才能參與競標。”一位參與了多次地方PPP項目招投標的民營企業(yè)家說，備案手續(xù)往往要蓋十幾個部門的公章，增加成本不說，等手續(xù)辦完了，競標時間往往也過了。

“更夸張的是，在一些項目招標中，備案手續(xù)只有拿到招標文件后才能辦理，而且要求更為嚴苛，經(jīng)常包括與項目本身無直接關(guān)系但外地企業(yè)又較難在短時間內(nèi)實現(xiàn)的指標，例如，要求在當?shù)氐霓k公室面積必須超過多少平方米等?！痹撈髽I(yè)家表示，由于地方保護主義，許多PPP項目在沒有充分競爭的情況下“花落本地”。

對民企的身份歧視，則是影響民間資本進入PPP項目的一大問題。四川遠艦建設(shè)集團董事長楊遠見頗有感觸地說：“現(xiàn)在一些PPP項目就是為國有企業(yè)‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒。一方面，因為國企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面，政府也想避免引發(fā)道德風險質(zhì)疑。”

“許多企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項目基本上都被國企壟斷了，民企要投資PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難?！必斦扛辈块L劉昆坦言。

財政部條法司副司長賴永添也表示，目前參與PPP項目的社會資本主要是國有企業(yè)，而PPP的本義是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域，建立起合作共贏的長期伙伴關(guān)系。

對于民企反映的“PPP項目政府不愛帶他們玩”，湖北省老河口市常務(wù)副市長伍軍分析了兩層原因：客觀上講，PPP項目一般投入大、回報周期長，對企業(yè)融資能力等有較高要求，所以一般在招標之前會進行資格預(yù)審。如果民營企業(yè)規(guī)模偏小、融資等能力不夠，往往就被擋在了門外。主觀上說，PPP項目在一些地方變成國企的“盛宴”，也有地方政府為自身規(guī)避風險的考慮。伍軍坦言，價格發(fā)現(xiàn)階段定價高低是否涉及利益輸送；項目一旦失敗，國有資產(chǎn)會不會流失——這些問題一旦涉及民企，都很難說清楚。交給國企去做，項目出了問題，最多是決策風險，其他風險很小。

“一些地方為PPP項目設(shè)置一定的門檻確實有其合理性，但應(yīng)更注重企業(yè)的建設(shè)運營能力，而非企業(yè)性質(zhì)?！比珖ど搪?lián)環(huán)境商會會長趙笠鈞說，現(xiàn)在有些地方政府把PPP模式視為傳統(tǒng)融資平臺的替代，過分強調(diào)了PPP項目的融資功能，忽略了PPP項目真正的落腳點在于提供專業(yè)、高性價比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。“這樣一來，融資能力強、成本低的國企自然有更多的機會，而一些專業(yè)能力更勝一籌的民企往往分不到一杯羹?！?/p>

“一些地方選擇合作伙伴時應(yīng)忽視所有制的差別，讓那些真正能夠提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)得到更多的機會?！壁w笠鈞說，民營企業(yè)也必須自立自強，有更多的擔當，“若是滿腦子想著怎么偷稅漏稅、偷工減料，就很難獲得社會的尊重和認同。”

不好投——融資難融資貴，項目回報率低，價格調(diào)整機制不完善

有的項目想投沒得投，有的項目能投卻不好投。

業(yè)內(nèi)人士普遍認為，融資是PPP項目順利實施的關(guān)鍵一棒，然而這一棒時?！暗舭簟?。接受采訪的企業(yè)家和專家普遍認為，當前PPP項目存在融資難、融資貴、期限錯配等問題，而且對民營企業(yè)來說這些問題更突出一些，需要著力解決。

融資難讓民企投不起。東方園林生態(tài)股份有限公司總裁左志介紹，很多金融機構(gòu)還沒有推出專門針對PPP模式的信貸政策和金融產(chǎn)品，基本上還在沿用原來的貸款辦法和條件?，F(xiàn)在PPP項目操作中，政府已把項目付費或者補貼資金納入了財政預(yù)算，也經(jīng)過了人大決議確認，但很多銀行還提出來需要股東擔保、資產(chǎn)抵押，特別是針對民企。

為多個PPP項目提供過法律服務(wù)的北京隆安律師事務(wù)所合伙人方玲認為，PPP是典型的項目融資，貸款償還以項目未來現(xiàn)金流為保障，銀行對項目發(fā)起人其他資產(chǎn)基本沒有追索權(quán)，金融機構(gòu)不能簡單沿用“以抵押擔保鎖定風險”的方式進行風險管理，金融服務(wù)模式亟待創(chuàng)新。

“融資方式比較單一，還是以銀行貸款為主，這是PPP項目融資難的一個重要原因?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春認為，緩解當前的PPP融資難題，主要應(yīng)從兩方面發(fā)力：一方面，推動融資主體多元化，加快完善多層次資本市場建設(shè)；另一方面，推動融資方式多樣化，比如在項目公司組建階段，可以吸引各類基金直接投資，或是使用公司債、發(fā)行非公開定向債券等工具獲得流動資金。

除了融資難，融資貴同樣突出。

陳先生說，市政工程業(yè)一般的民企融資成本在8%左右，規(guī)模小點、實力弱點的往往在12%以上，而不少PPP項目回報率也就在6%～8%，不少民企“玩不起”。

收益率偏低也直接降低了PPP項目對民企的吸引力。

采訪中，民營企業(yè)家說，一些地方推出的PPP項目清單，幾乎都是收益率極低的公益、準公益類項目，讓民企很難有“胃口”。東南某省一個沿海城市，政府拿出的PPP項目清單全是圖書館、展覽館等純粹靠政府付費的項目，當?shù)赜衅髽I(yè)看后說：“這種項目，請我都不去，更何況還要招標了?！?/p>

在這方面，一些地方政府也有自己的理由。中部某省一位市長表示，近年來，為支持公共產(chǎn)品公共服務(wù)建設(shè)，國家推出了專項建設(shè)基金，由國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行提供中長期政策性貸款，年利率往往能低一兩個百分點。“如果不引進社會資本，政府完全可以申請這種貸款自己做?，F(xiàn)在采用PPP模式，那社會資本的回報率自然也不能太高?！?/p>

價格調(diào)整機制滯后也讓民企心里沒底。不少民企對投資水務(wù)、鐵路貨運等領(lǐng)域表現(xiàn)出了濃厚的興趣，但由于我國水價、鐵路運輸價格還屬于政府定價或指導(dǎo)價，調(diào)價機制不靈活，項目盈利前景不明，企業(yè)因而不好出手。

專家認為，與物價指數(shù)等掛鉤，準確反映成本變動，是PPP項目實施中公共部門與社會資本爭議的焦點之一，因此，建立合理的價格調(diào)整機制和利益平衡機制非常重要。

不敢投——一些地方政府不守信，退出機制不暢，民企覺得風險大

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，面對PPP“盛宴”，很多民企“站在門外看”，還有一大原因是他們“不敢吃”。

一些地方政府契約意識不強，讓民間資本投資缺乏安全感。

地方政府換屆換領(lǐng)導(dǎo)往往會對項目的持續(xù)性、穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。某市政府為了完成環(huán)境績效考核指標，引進河北某環(huán)保企業(yè)承擔所轄某縣一個小型PPP項目，并承諾以后將其他縣的環(huán)保項目都打包給這家企業(yè)建設(shè)運營。然而，簽約后不久，決策的領(lǐng)導(dǎo)便調(diào)離了原崗位，新領(lǐng)導(dǎo)上任后不理舊賬，造成了事實上的違約。“全市環(huán)保項目打包讓企業(yè)投資才有可能實現(xiàn)規(guī)模效益，就是看中這個承諾，當初才投資了這個不掙錢的PPP小項目?，F(xiàn)在承諾泡湯，我們算是被套了?！痹撈髽I(yè)負責人說。

政策多變導(dǎo)致投資風險增加，也讓很多民企望而生畏。其中規(guī)劃多變就非常典型?！耙?guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，紙上畫畫，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話?！闭憬患易雎糜瓮顿Y的民營企業(yè)家說，有個老鄉(xiāng)在云南某縣投資了一個景點開發(fā)PPP項目，開始政府規(guī)劃很明確，通景公路等配套建設(shè)同步進行。然而，當公司項目基本完成時，公路壓根還未開工，原因是在景區(qū)附近新規(guī)劃了一個房地產(chǎn)開發(fā)項目，開發(fā)商承諾協(xié)助修路。但是，這兩年房地產(chǎn)不景氣，房地產(chǎn)項目到現(xiàn)在還沒開工，而道路瓶頸已嚴重地制約景區(qū)經(jīng)營。

政府履約兌現(xiàn)難，也讓投資風險不容小覷?！拔覀兇磉^某個污水處理PPP項目，協(xié)議簽署的污水處理價格較高，后來政府單方自行降低了收費標準?！狈搅峤榻B，有個別地方政府為加快發(fā)展，會與社會資本方簽訂一些脫離實際的合同以吸引投資，項目建成后，政府往往難以履行合同義務(wù)，直接傷及合作方利益。

退出機制不暢更讓民企投資顧慮重重。PPP項目周期長，不確定因素多，民企投資不僅要看“錢景”，還要看退路。雖然2014年年底發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》提出，政府要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道”，但并未明確具體的操作流程。實際操作中，由于融資合同的股權(quán)變更限制較多、合同體系之間的交叉性較強等原因，民間資本很難以正常方式退出。不少民營企業(yè)家表示，現(xiàn)在政策對退出機制的安排，偏重于非正常方式退出情形下的臨時接管、政府回購等，不到萬不得已，企業(yè)肯定不愿意非正常退出。目前，對正常退出情形下的政策安排還不夠完善，企業(yè)參與PPP項目肯定會有所顧慮。