河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道創(chuàng)新研究

常法亮

過去十幾年，河南省抓住機遇大力發(fā)展城鄉(xiāng)建設(shè)，處處展現(xiàn)出“高標(biāo)準(zhǔn)、大建設(shè)、上規(guī)?！钡淖藨B(tài)，從規(guī)劃超前的道路交通和城市新區(qū)建設(shè)、中原城市群的崛起，到航空港區(qū)、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的思路，主要表現(xiàn)為發(fā)展速度適宜、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會和諧、具有可持續(xù)性。原有的粗放式發(fā)展已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今形勢，現(xiàn)在經(jīng)濟更加多元化，所以我們的投融資渠道也應(yīng)該進行創(chuàng)新，采取多元化的基本形式。據(jù)《關(guān)于河南省2015年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算（草案）的報告》數(shù)據(jù)，截至2015年年底，全省各級政府債務(wù)余額合計5464.9億元。正在建設(shè)的項目及規(guī)劃中的項目和將要到期的債務(wù)加一起，資金需求量之大可想而知。所以，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目順利推進，保證“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，政府必須拿出行動，要繼續(xù)利用現(xiàn)有融資渠道，加強對項目的監(jiān)管工作，同時要拓展新的融資渠道，進一步提高資金使用效率。

一、投融資渠道創(chuàng)新的思路

在過去二三十年的建設(shè)實踐中，市場化改革幾乎已經(jīng)打通所有的市場化投融資渠道，不管是什么類型的經(jīng)營主體，都可以通過商業(yè)銀行、政策性銀行、國際金融組織、股票市場、債券市場、信托機構(gòu)等渠道取得建設(shè)和經(jīng)營資金，還可以通過項目融資等方式直接從國內(nèi)外企業(yè)和個人投資者處獲取資金。我們已經(jīng)形成了一個多元化的投融資渠道體系。但是從融資渠道分布來看，目前建設(shè)資金仍是以財政資金和國有銀行信貸為主。所以，如何拓展非政府融資渠道，吸引更多社會資金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是我們投融資渠道創(chuàng)新的重點。

不過，在拓展融資渠道方面進行盲目創(chuàng)新并不可取，因為投融資渠道的存在與社會發(fā)展的進步程度、公眾投資水平、金融體制、信用水平等有較大的關(guān)系。比如一說起溫州商人，就讓人想到“地下錢莊”“炒房團”等詞，這不僅說明當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)達，也說明他們的投資理念單一，當(dāng)?shù)亟鹑诃h(huán)境比較寬松，監(jiān)管不嚴。當(dāng)然這些“地下錢莊”的盛行卻不是一件好事，這些“地下錢莊”的資金用來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是不可能的。盲目進行創(chuàng)新不僅會影響到資金的有效性及安全性，也會帶來金融風(fēng)險。正因為如此，我們在創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資渠道方面，既要考慮渠道拓展創(chuàng)新，也要考慮渠道體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)新。既要利用好傳統(tǒng)融資渠道，優(yōu)化結(jié)構(gòu)增加資金供給，又要拓展新渠道，加大增量資金提供，同時也要加強監(jiān)管，提高資金使用效率，控制好金融風(fēng)險。

二、投融資渠道創(chuàng)新的實現(xiàn)途徑

從資金來源看，我們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道有財政、銀行信貸、資本市場、外資等。當(dāng)然，金融創(chuàng)新不斷在發(fā)展，目前“互聯(lián)網(wǎng)+”正在對傳統(tǒng)融資渠道產(chǎn)生沖擊。從河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，考慮未來發(fā)展前景、社會成本、融資可能性、金融風(fēng)險防范、資金有效性等多個因素，未來，我們進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道創(chuàng)新與優(yōu)化，可以從以下幾個方面著手：

（一）爭取發(fā)行地方政府債券，嚴控資金使用領(lǐng)域，提高資金使用效率和效益

從長期來看，借鑒國際經(jīng)驗，當(dāng)?shù)胤秸愂帐杖氩荒軡M足其財政支出需求時，地方政府可以發(fā)行債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品籌資，如英、美、德和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。發(fā)行地方政府債券可以將隱性債務(wù)顯性化，這也是化解財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的必然選擇。當(dāng)然，地方政府在經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政狀況、金融生態(tài)環(huán)境、償債能力，政策扶持力度和發(fā)展?jié)摿?、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在很大差異，這些就決定了地方政府債的融資難度和成本不一。地方政府一定要完善地方政府債券風(fēng)險管理機制，從地方政府債券的發(fā)行定價、交易、償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)定，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險和財政風(fēng)險。地方政府可以根據(jù)自身建設(shè)項目的建設(shè)期限與使用年限，自主選擇債券期限，尤其是在利率處于低水平階段，盡量降低融資成本，幫助政府節(jié)約開支。

我國絕大多數(shù)地方政府都有發(fā)行地方債，但是有些地方債到期后，償還出現(xiàn)困難，就出現(xiàn)了借新還舊的問題，比如發(fā)行新債券去置換到期的債券。根據(jù)審計署2013（32）號審計結(jié)果公告顯示，2013年對全國政府性債務(wù)審計結(jié)果表明，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患。河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)較重，要積極爭取發(fā)行地方政府債券，并做好債券置換工作，將融資成本盡可能降下來。2015年，河南省首次自行組織發(fā)行地方政府債券1424.9億元，重點投向機場二期、出山店水庫等水利工程、公路交通體系、保障性安居工程、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目建設(shè)；2016年年初，省財政廳已經(jīng)發(fā)行兩批定向承銷地方債，共計35.8224億元。隨著建設(shè)項目的加快進行，河南省還要擇機推出地方政府債券，為建設(shè)項目融資。

（二）適度舉借銀行借款，優(yōu)化負債期限、成本結(jié)構(gòu)，控制好財務(wù)風(fēng)險

我國當(dāng)前實施的是財政分權(quán)體制，這種體制強化了地方政府的支出責(zé)任，尤其是基層政府為本地區(qū)居民提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的支出責(zé)任，擴大了地方政府的收入規(guī)模，提高了地方政府統(tǒng)籌安排即期和遠期收入的自主性，相應(yīng)增強了地方政府的承債能力，從而使地方政府舉債成為可能。當(dāng)然，對于地方政府來說，向銀行借款是一種最便捷的融資方式，因為發(fā)行地方政府債券既要受到各種條件限制，融資成本相對銀行借款來說也會略高。長期以來，地方政府早已形成通過融資平臺向銀行借錢搞開發(fā)建設(shè)，又以國有土地使用權(quán)作為擔(dān)保，最后通過賣地償還債務(wù)的模式。我們試想一下，如果某一天賣地收入難以償還到期債務(wù)或無地可賣怎么辦？所以其操作不具持續(xù)性。從項目融資穩(wěn)定性、防范金融風(fēng)險、財政風(fēng)險的角度看，政府要出臺意見，對舉債主體、舉債程序和債務(wù)償還等事項作出明確規(guī)定，為規(guī)范債務(wù)管理提供制度保障。對于借款額度必須適度，省級政府可以設(shè)計一些指標(biāo)核定其借款限額，同時從負債期限、融資成本、償還風(fēng)險等方面著手進行優(yōu)化。

我們可以通過新型投融資平臺舉借國內(nèi)外銀行借款為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資，除了利用國內(nèi)商業(yè)銀行及政策性銀行借款外，河南省各地政府也要積極拓展對外交流，注意國外銀行動態(tài)及國際金融組織的借貸情況，在不違反國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)的前提下，積極利用國外及國際金融組織貸款，盡量以較低的借貸成本為河南省各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。國際金融組織貸款是由一些國家的政府共同投資組建并共同管理的國際金融機構(gòu)提供的貸款，旨在幫助成員國開發(fā)資源、發(fā)展經(jīng)濟和平衡國際收支。其貸款發(fā)放對象主要有以下幾個方面：對發(fā)展中國家提供以發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為主的中長期貸款，對低收入的貧困國家提供開發(fā)項目以及文教建設(shè)方面的長期貸款，對發(fā)展中國家的私人企業(yè)提供小額中長期貸款。國際金融組織貸款有國際貨幣基金組織、世界銀行/國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）、國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、國際金融公司（IFC）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、聯(lián)合國農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會和其他國際性、地區(qū)性金融組織提供的貸款。貸款條件優(yōu)惠，國際金融組織的貸款一般利率較低，期限較長，但是審查嚴格，手續(xù)繁多，從項目申請到獲得貸款，往往需要很長的時間。

河南省在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，就曾創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資機制，獲得開發(fā)性金融和政策性金融等支持項目累計簽訂合同金額1368億元，實際發(fā)放貸款812億元，保障了棚戶區(qū)改造項目順利實施。以上成功經(jīng)驗表明，在利用政策性貸款方面，我們還是有優(yōu)勢的。

（三）規(guī)范投融資平臺公司，完善公司治理結(jié)構(gòu)，支持公司上市發(fā)行股票或債券融資

通過在資本市場上公開發(fā)行債券進行融資以支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為一種重要的融資手段。發(fā)行企業(yè)或公司債券可以一次籌集大量資金，而且還款期限較長。但是發(fā)行債券或上市的要求較高，只適合某些規(guī)范的公司制運作的投融資平臺融資。發(fā)改委曾在2010年發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》中，提出要繼續(xù)支持符合條件的投融資平臺公司通過債券市場直接融資，并且要有效防范債券風(fēng)險以及連帶的地方政府債務(wù)風(fēng)險。因此，我們要想采用發(fā)行公司債券或公司上市方式直接融資，要做到以下幾點：

首先，改造現(xiàn)有地方政府的投融資平臺公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照公司制要求建立并不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，滿足發(fā)債和上市對公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的基本要求。在這一點上，河南省已經(jīng)著手進行改革。河南國有資產(chǎn)控股管理運營有限公司（以下簡稱“河南國控”）經(jīng)過數(shù)年改革重組和資本運營，已經(jīng)形成了集團管控的運營機制，通過加大對金融類資本的投入，實現(xiàn)依托現(xiàn)有實體資本與金融資本融合發(fā)展。不僅河南國控，還有作為河南省“一號”投融資平臺的河南省投資集團，其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與重構(gòu)也在進行。這樣通過兼并重組、股權(quán)重構(gòu)、國企改制等措施培育壯大一批省級政府投融資公司后，對于那些符合條件的，可以積極申請上市發(fā)行股份，或者申請發(fā)行企業(yè)（公司）債券。

其次，不斷增強公司的自營性經(jīng)營收入，提高可持續(xù)經(jīng)營能力。地方政府投融資平臺的經(jīng)營收入主要來自承擔(dān)政府公益性或準(zhǔn)公益性項目建設(shè)。在公司初始創(chuàng)建階段，這些收入來源可以理解，但是，如果僅僅依靠這些來進行還本付息、不斷投資，顯然也是杯水車薪。所以，必須加強對這些投融資平臺公司的管理，提高其經(jīng)營能力和投資水平，通過資本市場將一些投資變現(xiàn)，用這些資金去撬動更多的資本，像滾雪球般就會慢慢積累一些自有資產(chǎn)，假以時日，這些平臺將是很好的公司。

最后，投融資平臺公司要以自身為基礎(chǔ)，在保證國有控股的前提下，加大引進社會資本力度，可以通過增資擴股或共同成立產(chǎn)業(yè)投資基金等形式，壯大公司實力，提高其融資能力，增強其金融功能。比如河南省投資集團支持中原證券加快上市，推進中原信托增資擴股，增強信托融資對省重點項目建設(shè)的支持力度，根據(jù)省政府安排整合地方金融資源，參與省級銀行重組等。

（四）嘗試通過“互聯(lián)網(wǎng)+金融”進行融資渠道創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展是大時代趨勢，已勢不可擋。它滲透到我們生活中的方方面面，在改變我們生活習(xí)慣的同時，也沖擊著傳統(tǒng)行業(yè)。而互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的沖擊最為猛烈，最具代表性的互聯(lián)網(wǎng)貸款也正加速蠶食著傳統(tǒng)融資機構(gòu)，成為人們心中僅次于銀行的融資渠道。

傳統(tǒng)融資渠道有哪些弊端呢？對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，財政籌集資金畢竟有限，資本市場融資門檻高，信托融資成本高，銀行融資速度慢、目標(biāo)不精準(zhǔn)、融資成本也較高，各有其弊端。那么新興的互聯(lián)網(wǎng)融資有何優(yōu)勢呢？“互聯(lián)網(wǎng)融資”作為創(chuàng)新的融資平臺和融資渠道，網(wǎng)貸和各大電商平臺這兩個融資渠道是代表?；ヂ?lián)網(wǎng)貸款產(chǎn)品具有設(shè)計人性化、審批速度快、借貸門檻低、不受地域限制和利于傳播等特點，迅速成為互聯(lián)網(wǎng)的新熱點，這兩年發(fā)展迅速，但其存在的問題也不容忽視。比如第三方電子商務(wù)平臺阿里巴巴推出的在線融資渠道，銀行依托阿里巴巴等第三方電子商務(wù)平臺，利用網(wǎng)商的線上信用行為數(shù)據(jù)為中小企業(yè)提供低門檻的融資服務(wù)。主要面向電子商務(wù)會員用戶，并且有一定的地域限制，融資額度也有限。

雖然傳統(tǒng)融資渠道有一些缺點，但是傳統(tǒng)融資渠道比如銀行融資有其不可替代性，在產(chǎn)品設(shè)置和定價上具有一些優(yōu)勢，特別是在一些貸款額度大、貸款周期長的項目上更是如此，互聯(lián)網(wǎng)金融也有其缺陷，這就需要投融資主體精心設(shè)計融資方案，只有將兩者結(jié)合起來，才能真正為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資所用。

總之，要創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道，就要充分發(fā)揮政府和民間投資的積極性；要不斷開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，大力吸引各類民間資本向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，促進投資主體多元化和融資方式的多樣化。河南省作為中部大省，隨著國家相關(guān)政策的出臺和支持力度的加大，將會再次掀起發(fā)展建設(shè)的新浪潮，希望能夠通過融資渠道的創(chuàng)新，籌集到更多的建設(shè)資金，更好地服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，早日實現(xiàn)河南省“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。