八十年代的兩次大裁軍

徐焰

進入20世紀80年代之后，根據(jù)中共十一屆三中全會的精神，全黨工作轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟建設(shè)為中心，國防事業(yè)的發(fā)展也服從這一要求。以鄧小平為核心的中共中央、中央軍委確定了以實踐作為檢驗真理唯一標準的原則，根據(jù)解放思想、實事求是思想路線，科學分析當時的國際戰(zhàn)略格局，對當代戰(zhàn)爭的主要根源、戰(zhàn)爭與和平形勢的發(fā)展前景做出了新判斷，提出了世界戰(zhàn)爭有可能避免的論斷，并據(jù)此作出國防和軍隊建設(shè)指導思想實行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的重大決策。在80年代前期，中國軍隊結(jié)束了準備“早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的臨戰(zhàn)狀態(tài)，在1980年至1982年、1985年至1986年進行了兩次減少軍隊員額都超過百萬人的大裁軍，從而大幅減少了國防費在國民總產(chǎn)值和國家財政支出中的比例，有力地保障了國家的現(xiàn)代化建設(shè)。

軍隊數(shù)量過于膨脹，

鄧小平強調(diào)要把軍隊搞精干

中國進入改革開放的新階段后，為了集中財力保障經(jīng)濟建設(shè)，必須解決國防費比例過高、軍隊員額過多的歷史遺留問題。自進入20世紀60年代以后，由于黨和國家主要領(lǐng)導人將戰(zhàn)爭危險估計得過于嚴重，加上周邊安全環(huán)境惡化，軍隊員額在50年代末期的240余萬人的基點上不斷提升，至1965年突破500萬人，至1969年達到631萬人，至1975年有640萬人（不包括軍費開支的基建工程兵23萬人）。為了保障軍隊的“人頭費”和建設(shè)龐大而又封閉的軍工體系，國家財政支出的1/6左右用于直接軍費，如果再加上國防工業(yè)建設(shè)和民防事業(yè)，這一比例高達國家財政支出的1/4。

早在1975年，鄧小平在主持中央軍委工作時就提出要“消腫”，認為“我們搞編制，就是整腫字”。同年中央軍委通過的精簡方案，曾決定將軍隊員額裁減至450萬人。后因“批鄧”的影響以及對國際戰(zhàn)略形勢的認識沒有得到根本改變，軍隊的精簡方案沒有得到全面執(zhí)行。至1979年，全軍還有590萬人，同年直接軍費開支達222億元（按當時的匯率折算為160億美元）。在同年中國1102億元的國家財政收入中，軍費支出的比例達到國家財政收入的20%，國民收入的7%，在世界上仍屬于較高水平。若再加上地方開支中的國防項目費，同年的實際國防開支的比例則更高。

從中國解放后的建設(shè)過程可以看出，國防投入太多不僅會影響國家的經(jīng)濟建設(shè)和人民生活改善，從長遠看也不利于國防建設(shè)。在60年代和70年代中國軍費投入比例雖大，國防科研能力卻長期提升不快，軍隊的裝備技術(shù)同國際先進水平的差距反而重新拉大。這一時期軍隊因規(guī)模龐大需要相當大的費用來維持，而軍內(nèi)人員太多也導致相當多的錢都花在了吃飯穿衣上，妨礙武器裝備的研制。軍隊內(nèi)部存在機構(gòu)重疊、臃腫的現(xiàn)象，導致各級指揮不靈，并滋生官僚主義現(xiàn)象，尤其是部隊機關(guān)大、干部多已成為中國軍隊的一種病態(tài)。不過在當時形勢下要實行軍隊的精簡也很困難，除了傳統(tǒng)的習慣勢力影響和各種利益關(guān)系制約外，最大的阻力還是對世界形勢及戰(zhàn)爭可能性的認識。

1976年10月，中共中央粉碎了“四人幫”，為實現(xiàn)撥亂反正，把全黨全軍全國人民從長期“左”的桎梏中徹底解放出來掃清了最大障礙。不過在粉碎“四人幫”后的一段時間里，“左”的思想還未得到全面清算，中國領(lǐng)導人認為國際形勢仍比較嚴峻，繼續(xù)堅持世界大戰(zhàn)不可避免的觀點，同時在國家戰(zhàn)略全局的指導方面仍堅持毛澤東生前確定的聯(lián)美遏蘇的“一條線”方針，針對蘇聯(lián)在全球加緊擴張的形勢，戰(zhàn)備工作繼續(xù)以“三北”（東北、華北、西北）為重點進行，軍隊仍處在臨戰(zhàn)狀態(tài)之下。1977年8月中共十一大政治報告中，仍然持世界大戰(zhàn)不可避免的觀點，報告中說： “蘇美兩個超級大國都想稱霸世界，到處爭奪，搞得世界很不安寧。他們這樣爭奪下去，總有一天要打起來?！蓖?1月1日，《人民日報》發(fā)表的編輯部文章也闡發(fā)了同樣的觀點，認為：世界戰(zhàn)爭是不可避免的，但是可以推遲的。我們?yōu)榱朔乐箲?zhàn)爭策動者的突然襲擊，不能不要求我們的防務(wù)工作立足于早打大打，但是這并不等于說戰(zhàn)爭明天一定會打響。

1978年年末，中共十一屆三中全會在政治上開始了歷史性的撥亂反正，不過在這次全會的公報上及其以后不長的一段時間，仍然認為戰(zhàn)爭形勢是嚴峻的。這其中既有歷史性的原因，也與中國南疆出現(xiàn)了緊張形勢及蘇聯(lián)入侵阿富汗有著重要關(guān)系。不過中國在南疆進行自衛(wèi)還擊作戰(zhàn)時，北方的蘇聯(lián)并未做出實質(zhì)性的軍事反應(yīng)，這證明以往對戰(zhàn)爭可能性的估計有過高之處。隨后，中國領(lǐng)導人對戰(zhàn)爭與和平的認識就有了重要變化，同蘇聯(lián)的緊張關(guān)系自1982年以后也逐步緩和。盡管這時國際上美蘇實行“新冷戰(zhàn)”，又進行新一輪軍備競賽，我國領(lǐng)導人卻決定大力減少軍隊員額和降低國防費的投入，這在改革開放的起步階段對集中財力保障國家的經(jīng)濟建設(shè)起到了極其重大的作用。

軍隊開始大幅精簡，

國防費比例逐年壓低

進入1980年以后，中國領(lǐng)導人雖認為世界性戰(zhàn)爭的危險依然嚴重存在，卻已經(jīng)著重強調(diào)和平是有希望的。1980年1月，鄧小平就指出：“如果反霸權(quán)主義斗爭搞得好，可以延緩戰(zhàn)爭的爆發(fā)，爭取更長一點時間的和平?！?982年9月，胡耀邦在中共十二大政治報告中提出：“如果世界人民真正團結(jié)一致，同霸權(quán)主義、擴張主義的一切表現(xiàn)進行堅決的斗爭，世界和平是有可能維護的?！闭J識上的這一變化，對于當時開始實行的改革開放有著非常重要的意義?？吹搅藢崿F(xiàn)持久和平的可能性，這不僅可以為中國和平建設(shè)確定一個長時間的發(fā)展戰(zhàn)略，同時也在主觀上意識到過去長時間內(nèi)對戰(zhàn)爭形勢的判斷不十分準確，從而醞釀了對以往看法的突破，為后來實行戰(zhàn)略方針的轉(zhuǎn)變奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

進入1980年后，中國的南疆形勢已趨穩(wěn)定，北線也未感到直接的戰(zhàn)爭威脅。同年3月，中央軍委召開常委擴大會議，集中討論了精簡整編問題。鄧小平在會上強調(diào)要減少軍隊人員，把省下來的錢用于更新裝備。根據(jù)這一思想，全軍從同年秋天起開始較大規(guī)模的精簡整編，至1981年完成。這次精簡整編，主要是將部分滿員的野戰(zhàn)師改為減編師，將擔負內(nèi)衛(wèi)任務(wù)的部隊移交公安部作為武警部隊，撤銷了原來穿軍裝卻不由國防經(jīng)費供養(yǎng)的基建工程兵（轉(zhuǎn)業(yè)到各對口部門）。隨后，中央軍委又下決心從軍隊體制改革上解決問題，于1982年2月建立體制改革、精簡整編領(lǐng)導小組。同年7月，軍委座談會針對精簡問題提出了四項原則：精兵，合成，平戰(zhàn)結(jié)合，提高效能。9月16日，中央軍委又下達《關(guān)于軍隊體制改革精簡整編方案》，根據(jù)這一方案全軍又進行了進一步精簡，將炮兵、裝甲兵、工程兵領(lǐng)導機關(guān)分別改為總參的炮兵部、裝甲兵部和工程兵部，將鐵道兵番號撤銷并入國務(wù)院領(lǐng)導的鐵道部。至1982年年末，解放軍總員額降至423.8萬人。

在1980年至1982年的精簡整編中，全軍在大幅減少部隊員額時，還提高了軍隊的合成水平。當時中央軍委對兵種管理體制進行了改革，將坦克師和大部分炮兵師劃歸陸軍的軍領(lǐng)導，并開始組建合成的集團軍。在軍內(nèi)人員構(gòu)成上，機關(guān)、勤務(wù)保障人員和工程部隊的比例大幅減少，作戰(zhàn)部隊的比例有所提高，初步改變了機關(guān)和保障部門臃腫的不正常局面。同時，考慮到國家安全環(huán)境有所改善，中央軍委調(diào)整了全軍戰(zhàn)略預備隊和戰(zhàn)略值班部隊的任務(wù)和規(guī)模，降低了“三北”地區(qū)部隊的戰(zhàn)備等級，并在壓縮經(jīng)費和項目的基礎(chǔ)上重新制定了國防工程規(guī)劃，停建了許多在強調(diào)“深挖洞”口號下進行的耗資巨大的國防工程。

經(jīng)過整編，1982年中國軍費降至176億元（按當時的匯率折算為120億美元），占國民收入的4.2%和國家財政支出的15%。當時的國防工業(yè)也改變了單純生產(chǎn)軍品的狀態(tài)，實行了平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合，以生產(chǎn)民品為主，對外也改變了“不當軍火商”的原則而實行武器定價銷售，在國際軍貿(mào)市場上占有了一席之地，這就改變了國內(nèi)軍工企業(yè)過去只靠單純財政投入來維持的狀況，還成為創(chuàng)匯大戶。當時國防工業(yè)部門能自己解決維持和發(fā)展的資金，也大幅節(jié)省了國家對國防事業(yè)的投入。

1982年的全軍精簡完成后，國防經(jīng)費在國家財政開支中的比例已經(jīng)大大下降，不過當時中國軍隊的數(shù)量在世界上仍居于首位，國防支出比例在世界上仍居于中等偏上水平。解放軍的編成中徒步的步兵仍占很大比例，陸軍還保持35個軍的規(guī)模和大量邊防守備部隊，這些仍然不適應(yīng)世界范圍內(nèi)軍隊現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢。隨著中國各項建設(shè)事業(yè)面向世界、面向未來、面向現(xiàn)代化，進一步走精兵之路又成為必然選擇。

對戰(zhàn)爭可能性做出新判斷，

1985年再次裁軍100萬

進入20世紀80年代中期，以鄧小平為核心的中共中央進一步觀察國際形勢，對戰(zhàn)爭與和平的前景進行了重新認識和判斷。在前一段認為戰(zhàn)爭可以推遲的基礎(chǔ)上，明確提出和平力量的增長超過了戰(zhàn)爭力量的增長，認為如果工作做得好，世界大戰(zhàn)可以避免。根據(jù)這一新的認識，中國的國防和軍隊建設(shè)指導思想實現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

1984年11月7日，鄧小平在會見外賓時說：“當今世界有力量打大仗的只有美國和蘇聯(lián)這兩家，它們都有毀滅對方、毀滅世界的能力，因而誰也不敢輕易動手?！?985年9月14日，鄧小平在會見奧地利總統(tǒng)基希施萊格時又指出，雖然戰(zhàn)爭的危險依然存在，如果搞得好，戰(zhàn)爭是可以避免的。這個論斷，是在戰(zhàn)爭與和平問題上的重大理論突破，為實現(xiàn)全軍戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了思想前提。

鑒于軍隊多年處于臨戰(zhàn)狀態(tài)，難以按照和平時期的要求有計劃地進行軍隊和國防現(xiàn)代化建設(shè)，鄧小平特別說明：“過去我們的觀點一直是戰(zhàn)爭是不可避免，而且迫在眉睫的?！薄拔冶救藢@個觀點也宣傳了好多年?！彼€認為這一判斷耽誤了很多時間。鄧小平在1985年5月的軍委擴大會議上正式提出，較長時間內(nèi)不發(fā)生大規(guī)模世界戰(zhàn)爭是有可能的。中央軍委根據(jù)這一判斷，決定把軍隊建設(shè)的指導思想從過去立足于“早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的臨戰(zhàn)狀態(tài)，轉(zhuǎn)到和平建設(shè)軌道上來，并采取了果斷措施。

在1984年軍委醞釀軍隊進一步精簡時，鄧小平便提出過全軍員額再減少100萬的設(shè)想?？倕⒅\部在廣泛征求意見和科學論證之后，提出改革體制和精簡整編方案。在1985年的軍委擴大會議上，鄧小平正式宣布中國政府將解放軍員額減少100萬的決定。同時，鄧小平還提出軍隊要忍耐的思想，要求集中力量保障國家的經(jīng)濟建設(shè)。

軍委擴大會議之后，根據(jù)中央軍委擬定和中共中央批準的《軍隊改革體制精簡整編方案》，全軍確定了以下具體原則：（一）精減人員要與改革體制編制，改革有關(guān)制度同步進行；（二）重點是精簡機關(guān)、直屬單位，尤其是總部、大軍區(qū)、軍兵種、國防科工委機關(guān)及直屬單位；（三）要減少層次，撤并機構(gòu)，降低部分單位等級；（四）淘汰陳舊落后的艦艇飛機和其他裝備，封閉部分軍事設(shè)施；（五）陸海空軍都要裁減一些部隊，多減守備部隊、步兵部隊和勤務(wù)保障部隊；（六）精干編制，減少軍隊的社會性負擔，將可由地方承擔的工作交給地方有關(guān)部門；（七）調(diào)整軍隊的編成比例，加強一些薄弱環(huán)節(jié)，加強諸兵種合成；（八）改革體制、精簡整編與提高干部素質(zhì)結(jié)合，加強干部訓練，促進干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化。

1985年的裁軍重點，是裁撤不必要的機構(gòu)，并減少部門內(nèi)干部的編制。由于過去的精簡往往是著重減少單位的人員，而保留機構(gòu)，因此機構(gòu)重疊、臃腫的現(xiàn)象還是得不到克服，因此這次精簡強調(diào)要大力“拆廟”，即重點精簡機構(gòu)和改革編制體制。當時解放軍各總部、各軍兵種、國防科工委和各大軍區(qū)的領(lǐng)導機關(guān)都在原定額的基礎(chǔ)上精簡了近一半人員。一些單位降低了等級，撤并業(yè)務(wù)相近的部門和重疊機構(gòu)，減少了層次。全軍原有的11個大軍區(qū)，合并減少為北京、沈陽、濟南、蘭州、成都、廣州、南京7個大軍區(qū)，同時陸、海、空軍和二炮都減少了許多軍級單位和師、團建制級。

裝備相對比較落后的陸軍，在這次裁軍中精簡數(shù)量最多。野戰(zhàn)部隊原有35個軍，經(jīng)精簡撤編合成24個集團軍。根據(jù)精兵、合成、平戰(zhàn)結(jié)合、提高效能、增強戰(zhàn)斗力的原則，陸軍保留下來的裝甲兵全部，地面炮兵、高射炮兵部隊的大部分和野戰(zhàn)工兵部隊都劃歸合成集團軍建制。著眼于提高現(xiàn)代條件下的合成作戰(zhàn)能力，解放軍又組建了一些新的技術(shù)部隊和分隊，建立了陸軍航空兵、電子對抗兵、氣象兵、山地作戰(zhàn)部隊、核潛艇部隊、空軍地空導彈部隊、海軍陸戰(zhàn)隊等新的兵種和快速反應(yīng)部隊。

在精簡中，全軍還撤并了部分軍隊院校，軍事學院、政治學院、后勤學院三大學院合并為國防大學?？h和相當于縣的市人民武裝部劃歸地方建制，實行地方和軍隊的雙重領(lǐng)導。為使軍隊的構(gòu)成更加合理，改變過去官兵比例長期高達1∶2.8的不合理狀況，這次整編中減少了各級副職，開始實行士官制度，機關(guān)、部隊的一些軍官職務(wù)改由士兵擔任。這次裁軍基本改變了軍隊自60年代以來長期臃腫龐雜的局面，解決了多年未能解決的問題，并使改革后的軍隊編制體制更適應(yīng)平時訓練和未來局部戰(zhàn)爭的需要。

在1986年年內(nèi)，上一年確定的裁軍目標基本完成，解放軍的總員額降至320萬人左右。同年的軍費開支在物價大幅度上漲的形勢下只有201億元（按此時的匯率折算為76億美元），僅占國民收入的2.4%和國家財政支出的9%，在當時世界各大國已處于最低水平。此時，美國的國防開支仍占國民收入的7%左右，蘇聯(lián)則為10%以上，英、法等國則保持在5%至6%左右。在國際上的冷戰(zhàn)尚未結(jié)束時，中國能大幅度地降低國防經(jīng)費的比例，騰出錢來搞建設(shè)，加速改革開放，這正體現(xiàn)了洞察國內(nèi)外形勢的遠見卓識。

解放軍完成精簡整編后，根據(jù)新情況又對戰(zhàn)備工作進行了調(diào)整，原先的戰(zhàn)備建設(shè)計劃也作了修改，重新規(guī)定了全軍戰(zhàn)備制度和戰(zhàn)備等級。雖然指揮機構(gòu)和值班人員有所減少，卻因大量采用了新設(shè)備，指揮自動化的發(fā)展大大提高了效率。中央軍委又進一步將許多軍用機場、碼頭、人防工程和軍事專用鐵路線向社會開放或轉(zhuǎn)交地方，不僅能夠更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，同時節(jié)省了大量國防經(jīng)費。

在1985年以后的多年間，中國的實際軍費大幅度減少（按人民幣計算數(shù)量雖略有增長，卻抵不上通貨膨脹率），在一定程度上也制約了武器裝備更新?lián)Q代的進程。當時軍隊以生產(chǎn)經(jīng)營彌補開支不足，出現(xiàn)了部隊興辦企業(yè)和經(jīng)商的不正?，F(xiàn)象，違反了全國解放后中共中央就一再強調(diào)的軍隊雖應(yīng)從事農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)卻絕不可辦商業(yè)的原則，促使軍隊內(nèi)部滋生了腐敗現(xiàn)象，也影響了部隊的訓練等正常工作。后來江澤民領(lǐng)導中央軍委工作，對這一傾向很快予以糾正。

從總體上看，1985年全軍實行的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，在中華人民共和國的國防建設(shè)進程中有著重大的意義。通過大幅減少全軍員額和國防投入的比例，中國國防建設(shè)進入一個為時很長的忍耐期。由于這一時期中國的安全環(huán)境相對比較好，加上軍隊在忍耐期仍有所作為，還能保障國家的建設(shè)發(fā)展在和平安定的狀況下進行。全軍部隊在精簡整編中服從大局，表現(xiàn)出很高的紀律性，為保證國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心作出了自己的貢獻。隨著改革開放進一步深化，中國的經(jīng)濟建設(shè)能以很高的速度發(fā)展，又通過寓軍于民的方式發(fā)展國防科技事業(yè)，從長遠角度看也有利于后來國防建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。?

責任編輯 / 梁發(fā)明