河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距測(cè)算及均等化路徑研究

王曉璐

一、引言

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的居民，不論生活在城市還是農(nóng)村，不論是城市居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿酱笾孪喈?dāng)?shù)幕竟卜?wù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在要求，也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、順利跨越“中等收入陷阱”的重要保障。十八大報(bào)告提出到2020年要實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)公共財(cái)政投入的“城市偏向”和“工業(yè)導(dǎo)向”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置不均衡，農(nóng)村公共服務(wù)歷史欠賬多、基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距顯著。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡已成為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突出問(wèn)題。

河南省作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域，是我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征顯著，城市化水平長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平，大量富余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，其城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)狀況在中西部地區(qū)有一定的代表和典型意義。近年來(lái)，河南省在推進(jìn)新型城市化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面進(jìn)行了一系列嘗試和創(chuàng)新，取得了一定的成效。本文通過(guò)研究河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，一方面，理清河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀、特征及存在的問(wèn)題；另一方面，為探索符合河南省實(shí)際的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平提出有針對(duì)性的政策建議。

二、河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距測(cè)算

基本公共服務(wù)是指在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，為了保障全體公民最基本的人權(quán)，全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)，是諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型?，F(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)容主要包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等多個(gè)方面，這些也是與城鄉(xiāng)居民生活聯(lián)系最密切，城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、需求最迫切的公共服務(wù)。鑒于數(shù)據(jù)可獲得性和相關(guān)內(nèi)容的可計(jì)量性，本文從城鄉(xiāng)財(cái)政支出、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面來(lái)對(duì)河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距進(jìn)行測(cè)算。

（一）城鄉(xiāng)財(cái)政支出差距

公共服務(wù)屬于典型的公共產(chǎn)品，具有使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性特點(diǎn)，這就決定了政府的財(cái)政資金是公共服務(wù)資金的重要來(lái)源，因此通過(guò)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以在一定程度上反映其公共服務(wù)提供能力。對(duì)于城鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，通過(guò)分析政府城鄉(xiāng)財(cái)政支出的差異情況，可以反映城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給情況。

近年來(lái)，根據(jù)國(guó)家財(cái)政形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)適時(shí)對(duì)財(cái)政收支體制進(jìn)行了一些改革，如自2007年對(duì)財(cái)政收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，2011年使用公共財(cái)政預(yù)算收支代替財(cái)政一般預(yù)算收支，但截至目前尚未建立針對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政收支的分類核算，導(dǎo)致無(wú)法獲取城鄉(xiāng)財(cái)政收支直接數(shù)據(jù)。在此我們用財(cái)政投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支出代替城鎮(zhèn)財(cái)政支出，用財(cái)政投入農(nóng)業(yè)支出代替農(nóng)村財(cái)政支出。

1.城鄉(xiāng)財(cái)政支出差距。1978年以來(lái)，無(wú)論是從財(cái)政支出的規(guī)模還是增速上來(lái)看，河南省財(cái)政資金投入具有明顯的“城市偏向”。從規(guī)模上來(lái)看，1978年河南省對(duì)城鎮(zhèn)財(cái)政支出23.47億元，農(nóng)村財(cái)政支出4.20億元，兩者相差19.27億元，前者是后者的5.60倍；2012年河南省對(duì)城鎮(zhèn)財(cái)政支出增加到4454.67億元，農(nóng)村財(cái)政支出增加到551.73億元，兩者差距達(dá)到了3902.9億元，前者是后者的8.07倍。從增速上看，城鎮(zhèn)財(cái)政支出增速快于農(nóng)村財(cái)政支出增速，1978—2012年，城鎮(zhèn)財(cái)政支出年均增速為16.17%，同期農(nóng)村財(cái)政支出年均增速僅為14.96%。

2.城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距。人均財(cái)政支出差距更能反映城鄉(xiāng)財(cái)政投入的差異真實(shí)性情況。1978—2012年，城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出呈現(xiàn)出規(guī)模不斷增加，而差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。其中，城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出由1978年的243.67元增加到2012年的9959.02元，農(nóng)村人均財(cái)政支出由1978年的6.63元增加到2012年的908.76元，而兩者之間的差距也由最初的237.04元增加到9050.26元。從增速上來(lái)看，人均財(cái)政支出呈現(xiàn)出與總財(cái)政支出規(guī)模不同的特征，農(nóng)村人均財(cái)政支出增速快于城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出增速，1978—2012年，城鎮(zhèn)人均財(cái)政支出年均增速為11.18%，同期農(nóng)村人均財(cái)政支出年均增速為15.09%。這種變化一方面反映出近年來(lái)政府對(duì)農(nóng)村財(cái)政支出投入的加大，另一方面也與農(nóng)村人口的快速減少有關(guān)。

從城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的相對(duì)差距來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距呈現(xiàn)出先擴(kuò)大后減小的趨勢(shì)。從下圖可以看出，河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值呈現(xiàn)出“M”型的走勢(shì)，1978年至1986年，城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值總體呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，1986年達(dá)到“M”型的左肩，兩者比值達(dá)到61.54，1986年至1990年呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，從1991年開(kāi)始兩者的差距又開(kāi)始擴(kuò)大，到1995年達(dá)到“M”型的右肩，兩者比值達(dá)到52.2。此后，兩者的比值開(kāi)始逐年快速下降，2012年兩者的比值下降到10.96。與全國(guó)的趨勢(shì)相比，自1984年以來(lái)，河南省城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值一直大于全國(guó)平均水平，且呈現(xiàn)出更大的波動(dòng)性，全國(guó)城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出的比值自1985年以后一直呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。

3.支農(nóng)財(cái)政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重差異。從支農(nóng)財(cái)政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看，河南省支農(nóng)財(cái)政支出在總財(cái)政支出中的比重長(zhǎng)期低于農(nóng)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，支農(nóng)財(cái)政支出明顯不足。河南省農(nóng)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中比重在1983年最高達(dá)到了43.8%，而支農(nóng)財(cái)政支出在總財(cái)政支出中的比重最高僅為17.7%。從趨勢(shì)上來(lái)看，1983年以來(lái)農(nóng)業(yè)增加值所占比重一直呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2012年農(nóng)業(yè)增加值比重下降為12.7%；而支農(nóng)財(cái)政支出所占比重呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì)，其中1979年至2003年間總體上處于下降過(guò)程，到2003年達(dá)到最低點(diǎn)，僅為6.7%，之后隨著政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加和農(nóng)業(yè)稅的取消，支農(nóng)財(cái)政支出所占比重開(kāi)始逐年上升，2012年達(dá)到11.0%。從總體上看，1978—2012年支農(nóng)財(cái)政支出占此期間總財(cái)政支出的比重為10.1%，遠(yuǎn)小于農(nóng)業(yè)增加值所占的17.0%比重，農(nóng)業(yè)一直沒(méi)有享受到與其產(chǎn)值相匹配的財(cái)政投入。

綜上所述，無(wú)論從城鄉(xiāng)總財(cái)政支出、城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出還是從支農(nóng)財(cái)政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)河南省財(cái)政支出具有明顯的“城市偏向”，農(nóng)村財(cái)政支出明顯不足。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距

城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距可以通過(guò)義務(wù)教育階段城市和農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量和生均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)反映。

1.城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量。1990—2010年河南省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量逐漸趨于一致，兩者之比呈現(xiàn)出明顯的減少趨勢(shì)。具體來(lái)看，初中階段：城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量由1990年的72.96人下降為2010年59.92人，呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì)；農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量則呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì)，即先由1990年的66.16人下降為2000年的43.84人又上升2010年59.92人。與上述變化相對(duì)應(yīng)，初中階段城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量之比由2000年最高的1.41下降為2010年的0.99。小學(xué)階段：城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量由1990年的61.47人下降為2010年50.18人，呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì)；農(nóng)村每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量先由1990年的48.53人下降為1995年的38.67人又上升2010年48.39人，城鄉(xiāng)每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量之比由1995年最高的1.44下降為2010年的1.04。

以10年為周期分階段來(lái)看，1990—2000年間和2000—2010年間呈現(xiàn)出明顯不同的特征。1990—2000年間不論是城市還是農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量均呈現(xiàn)快速下降的趨勢(shì)，特別是農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降的幅度更大，這主要是因?yàn)閲?guó)家九年義務(wù)教育政策的貫徹實(shí)施，使中小學(xué)入學(xué)人數(shù)快速增加。

2000—2010年間，城市義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量繼續(xù)下降，但下降的幅度減弱，2010年與2000年相比，初中階段城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降了2.04人（1990—2000年期間下降了11人），小學(xué)階段城市每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量下降了4.78人（1990—2000年期間下降了6.51人）。而在此期間，農(nóng)村義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量則快速上升。

2.城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)。生均教育經(jīng)費(fèi)是衡量政府財(cái)政對(duì)教育投入情況的重要指標(biāo)，通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)可以分析城鄉(xiāng)教育投入的差異情況。

通過(guò)對(duì)2000—2010年河南省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)的分析，可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)生均經(jīng)費(fèi)均呈現(xiàn)顯著的增長(zhǎng)，兩者之間的相對(duì)差距（城市生均教育經(jīng)費(fèi)/農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)）有所減少，但絕對(duì)差距（城市生均教育經(jīng)費(fèi)-農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)）仍在加大。

綜上分析，近年來(lái)隨著對(duì)農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的快速減少，河南省農(nóng)村義務(wù)教育條件得到明顯改善，義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小，但在生均教育經(jīng)費(fèi)方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)差距可以從每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、人均醫(yī)療保健支出三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。

1.城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)。每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)反映了公共衛(wèi)生服務(wù)的硬件水平。2003—2010年間，河南省城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)均呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，但兩者之間存在著明顯的差距。7年間，河南省城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由3.53張?jiān)黾拥?.36張，增長(zhǎng)了80.21%，農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由1.22張?jiān)黾拥?.05張，增長(zhǎng)了68.70%。但是，兩者之間的差距并未縮小，城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)之比長(zhǎng)期保持在5：2以上。

2.城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)。衛(wèi)生技術(shù)人員是指從事衛(wèi)生技術(shù)工作的專業(yè)人員，是衛(wèi)生人員隊(duì)伍的主力軍，其數(shù)量的變化可以反映出衛(wèi)生人力資源隊(duì)伍的變化趨勢(shì)。2003—2010年，河南省城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)之間存在著明顯的差距，其中2010年城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量的差距達(dá)到了3.02倍，城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)量的差距為2.70倍，城鄉(xiāng)注冊(cè)護(hù)士數(shù)量的差距更是達(dá)到了4.57倍，2010年農(nóng)村每千人口注冊(cè)護(hù)士不足1人，遠(yuǎn)低于城市的3.15人。

3.城鄉(xiāng)人均醫(yī)療保健支出。從人均醫(yī)療保健支出來(lái)看，城鄉(xiāng)居民之間也存在著較大的差距。2003—2010年，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出由389.6元增加到875.5元，增長(zhǎng)了124.72%，農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出由73.8元增加到242.9元，增長(zhǎng)了229.13%。雖然農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的增幅要大于城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出的增幅，但由于兩者基數(shù)差距較大，2010年兩者的差距仍達(dá)到了632.6元，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出是農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的3.6倍。從醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重來(lái)看，農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重也長(zhǎng)期低于城鎮(zhèn)居民，2010年農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重為7.2%，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重為9.2%。

綜上所述，盡管這些年來(lái)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善，但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)新型城市化和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障?？v觀世界各國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展歷史，凡是成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的國(guó)家或地區(qū)，無(wú)不高度重視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；凡是忽視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距顯著的國(guó)家，無(wú)不陷入經(jīng)濟(jì)停滯或“中等收入陷阱”。2012年河南省城市化水平為42.43%，正處于城市化快速增長(zhǎng)階段，也是城市化質(zhì)量提升的關(guān)鍵階段，必須采取切實(shí)措施，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。結(jié)合河南省的發(fā)展實(shí)際，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）以公共財(cái)政為主體，構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的資金保障機(jī)制

日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的局面，縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差距，離不開(kāi)政府財(cái)政資金的大量投入和引導(dǎo)。日本政府從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，為改變農(nóng)村落后的公共服務(wù)狀況，縮小城鄉(xiāng)差距，不斷加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的傾斜力度，1960—2000年間日本農(nóng)林水產(chǎn)省的經(jīng)費(fèi)年平均增速達(dá)到15.25%，到20世紀(jì)末，財(cái)政支農(nóng)資金所占比重已遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。20世紀(jì)70年代初期，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)起始階段政府為調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與新村建設(shè)的積極性，吸引社會(huì)資金和民間力量的廣泛參與，韓國(guó)政府將大量的財(cái)政資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)發(fā)放水泥等實(shí)物的方式，引導(dǎo)資金的投入方向。從對(duì)河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的分析可以看出，長(zhǎng)期以來(lái)正是由于對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金投入的嚴(yán)重不足，才使得農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬太多。因此，河南省要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須以財(cái)政資金為主體，加大對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政資金投入。

在加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金投入的同時(shí)，政府還要完善有關(guān)政策，引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)村公共事業(yè)，從而構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的多元化資金保障機(jī)制。一直以來(lái)，由于投資農(nóng)村公共事務(wù)收入預(yù)期收益不明確，缺乏相關(guān)的政策引導(dǎo)和規(guī)范，社會(huì)資金在逐利的原則下很少涉足農(nóng)村公共事業(yè)。而在中國(guó)目前的情況下，依靠單一的財(cái)政投入，一方面，難以滿足推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的巨大資金需求，另一方面，容易導(dǎo)致由于缺少競(jìng)爭(zhēng)而效率低下，公共服務(wù)供給成本過(guò)高。因此，要在發(fā)揮財(cái)政資金主體作用的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制，激活農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的活力。

（二）借鑒先行地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村公共服務(wù)支出納入政府公共財(cái)政預(yù)算

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行五級(jí)財(cái)政，分別為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、省轄市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。越到基層財(cái)政資金越分散，而且涉及多部門(mén)管理，點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，難以發(fā)揮整體合力。而基層也往往是農(nóng)村公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，河南省作為上億人口的大省，2011年擁有973個(gè)建制鎮(zhèn)，行政村數(shù)量更是巨大，為有效發(fā)揮資金的效益，可以在市、縣層面對(duì)相關(guān)資金進(jìn)行整合，設(shè)立綜合性的村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金，并納入同級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)算。村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金可以按照不同村莊（社區(qū)）的人口規(guī)模、距離城市的遠(yuǎn)近等因素設(shè)置不同的等級(jí)，專門(mén)用于農(nóng)村公共服務(wù)支出，且可以根據(jù)地方財(cái)力每年設(shè)置固定的增長(zhǎng)幅度（不應(yīng)低于同期地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度），使農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的供給有確定的預(yù)期。

作為國(guó)家確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一的成都市，早在2008年就開(kāi)始試行將農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理納入公共財(cái)政預(yù)算，每年向全市范圍內(nèi)的建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬(wàn)元的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金，2011年最低標(biāo)準(zhǔn)增加到25萬(wàn)元，2012年又提高到不低于30萬(wàn)元。設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金以來(lái)，通過(guò)幾年的實(shí)踐，成都市農(nóng)村的公共服務(wù)水平有了明顯的提高。而對(duì)于設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金，向農(nóng)村提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)是否會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，成都的實(shí)踐表明，推動(dòng)村級(jí)基本公共服務(wù)所需要的財(cái)政投入并沒(méi)有所想象的那么多，也不會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2011年，成都市、縣兩級(jí)下?lián)艽寮?jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金8.37億元，僅占全市地方公共財(cái)政收入（不含土地出讓收入）的1.23%。

（三）充分尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性

發(fā)達(dá)國(guó)家推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)表明，雖然不同地區(qū)的發(fā)展條件和基礎(chǔ)不同，但在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)過(guò)程中，首要的是充分尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神。政府應(yīng)以農(nóng)民意愿替代行政計(jì)劃，以農(nóng)民參與替代精英設(shè)計(jì)， 重視農(nóng)民的需求與偏好，讓農(nóng)民擁有在公共服務(wù)領(lǐng)域表達(dá)其真實(shí)意愿的話語(yǔ)權(quán)。在具體公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇上，政府主要是在政策和技術(shù)上給予規(guī)范和引導(dǎo)，不能盲目搞“一刀切”和強(qiáng)制推進(jìn)。如日本在土地改良事業(yè)中，曾經(jīng)通過(guò)提供項(xiàng)目菜單和村民表決的方式來(lái)充分反映和表達(dá)農(nóng)民的意愿及偏好。

同時(shí)，從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵上來(lái)看，基本公共服務(wù)是為人民服務(wù)的，所以在制定相關(guān)政策和決策時(shí)，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的溝通和協(xié)商，充分聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)。而在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民意見(jiàn)的積極反饋，也會(huì)在一定程度上提高農(nóng)村居民的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，鼓勵(lì)他們積極參與社會(huì)事務(wù)，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。

四、 結(jié)論與建議

通過(guò)上述研究，可以得出以下結(jié)論與建議：

第一，從城鄉(xiāng)總財(cái)政支出、城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出、從支農(nóng)財(cái)政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對(duì)比來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)河南省財(cái)政支出具有明顯的“城市偏向”，農(nóng)村財(cái)政支出明顯不足。

第二，隨著對(duì)農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的快速減少，河南省農(nóng)村義務(wù)教育條件得到明顯改善，義務(wù)教育階段每千名學(xué)生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小，但在生均教育經(jīng)費(fèi)方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

第三，盡管近年來(lái)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善，但與城鎮(zhèn)相比，河南省農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

第四，推進(jìn)河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要以公共財(cái)政為支撐構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)資金保障機(jī)制；探索設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金，將農(nóng)村公共服務(wù)支出納入政府公共財(cái)政預(yù)算；充分尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

【本文系河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“河南省新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中促進(jìn)新市民素質(zhì)提升制度研究”（162400410171）的階段性成果】

（作者單位：中原工學(xué)院電信學(xué)院）