“加減乘除”思維在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的應用

董延濤　張玉韓

摘 要：文章堅持問題導向，在簡要分析礦產(chǎn)資源管理中存在的問題和面臨的新形勢新要求基礎上，分析了加減乘除思維的內(nèi)涵和在礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的要點。一是加法思維。包括資源安全保障、布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源環(huán)境保護、資源惠民、監(jiān)督管理等。二是減法思維。包括總量調(diào)控、禁止限制開采區(qū)管理、技術標準等。三是乘法思維。包括實施重大工程、創(chuàng)新驅(qū)動、公益性地質(zhì)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、深化改革、突破管理難點等。四是除法思維。包括四級規(guī)劃任務分工、規(guī)劃實施責任分工、差別化管理、開發(fā)利用效率等。

關鍵詞：礦產(chǎn)資源 規(guī)劃 加減乘除

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-074-03

礦產(chǎn)資源是人類文明進步和經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要構(gòu)成要素。近年來，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)有力支撐了國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，但開發(fā)利用方式較為粗放，資源浪費、布局結(jié)構(gòu)不合理和生態(tài)環(huán)境問題突出，不轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和方式，環(huán)境容納不下、資源支撐不住、社會承受不起，發(fā)展也難以為繼。為進一步轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源管理方式，推動我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國土資源部于2014年4月，印發(fā)通知，部署啟動了全國、省、市、縣四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。按照整個規(guī)劃編制工作部署，到2016年12月底前，要全面完成四級規(guī)劃編制工作。

加減乘除思維，是習近平總書記在2015年3月9日“兩會”期間參加吉林代表團審議時首次提出。習總書記用“加減乘除”思維，指明了新一輪東北工業(yè)基地振興的前進方向，也為打造中國經(jīng)濟升級版提出了新思路和新方法。

當前和今后一個時期，我國正處于工業(yè)化中期向后期加速轉(zhuǎn)變的關鍵階段，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進，對資源的剛性需求仍然較大，未來我國資源保障壓力將持續(xù)加大。同時，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、推進生態(tài)文明建設等對礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施提出了新的更高要求。必須結(jié)合礦產(chǎn)資源管理實際，運用“加減乘除”思維，從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃未來五到十年礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護各項工作，促進礦業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

一、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的加法思維

加法思維的內(nèi)涵：做好資源供應的加法，謀劃多元保障路徑與舉措，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定更加堅實的資源基礎。做好布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的加法，促進資源規(guī)?；s化開發(fā)利用。做好資源環(huán)境保護的加法，促進經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。做好資源惠民的加法，切實保障和改善民生。做好監(jiān)督管理的加法，促進規(guī)劃目標任務落地和如期實現(xiàn)。

1.做好資源安全供應的加法。新常態(tài)下，發(fā)展仍然是解決問題的關鍵所在，我們不是不要GDP，而是要有效益、有質(zhì)量、健康持續(xù)的GDP，這是“發(fā)展是硬道理”戰(zhàn)略思維的內(nèi)在邏輯。圍繞找礦增儲、節(jié)約利用、回收替代、境外補充四大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃資源的多元保障路徑與舉措，完善體制機制，提高資源保障能力。一是繼續(xù)實施找礦突破戰(zhàn)略行動。礦種上堅持“油氣并舉、緊缺礦產(chǎn)和新興材料并舉、常規(guī)和非常規(guī)資源并舉”，區(qū)域上堅持“陸海并重、東西并重、國內(nèi)國外并重”，不斷創(chuàng)新工作理念、方法，調(diào)整完善工作布局，確保2020年主要目標全面實現(xiàn)。二是抓住“一帶一路”建設機遇，研究提出我國參與礦業(yè)國際合作的主要途徑、重點礦種、重點國家和地區(qū)，以及相關配套政策措施，多層次、多廣度、全方位參與國際礦業(yè)治理。三是加強礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，盤活共伴生、難選冶、難利用資源。四是加強資源回收利用，鼓勵二次資源利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

2.做好布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的加法。一是論證提出未來五年我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，提出支持政策和管理要求。二是繼承發(fā)展礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)體系，重點做好三個層次的分區(qū)布局。研究提出一批礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)基地，在空間上形成保障國家資源安全的重要戰(zhàn)略核心區(qū)域。劃定重點調(diào)查評價區(qū)、重點勘查區(qū)、礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)等重點工作布局。加大財政資金投入和相關政策支持。劃定一批國家規(guī)劃礦區(qū)和省級重點礦區(qū)，加強統(tǒng)籌部署和重點監(jiān)管；做好礦業(yè)權(quán)設置區(qū)劃，推進規(guī)劃落地。三是加強政策引導，鼓勵企業(yè)開展兼并重組和資源整合，促進礦業(yè)集中化、規(guī)劃化和基地化發(fā)展。四是實施小礦分類管理制度，將小礦發(fā)展與扶貧攻堅有機結(jié)合，規(guī)范管理。

3.做好礦產(chǎn)資源惠民的加法。圍繞國家扶貧攻堅總體部署，主動謀劃礦產(chǎn)資源領域惠民途徑、方法、手段和配套措施。一是在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，鼓勵集中連片特殊困難地區(qū)優(yōu)勢資源開發(fā)，促進脫貧致富。二是在地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)環(huán)境治理、綠色礦山、礦業(yè)用地等方面積極謀劃一批好工程、好項目，加大支持力度。三是加快完善資源開發(fā)利益分配機制，讓中央、地方、企業(yè)、礦區(qū)群眾共享開發(fā)收益和發(fā)展成果，使資源收益進一步向地方和基層傾斜。

4.做好資源環(huán)境保護的加法。新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃要將資源環(huán)境保護放在更加突出位置，多途徑、多手段匯聚礦業(yè)領域生態(tài)文明建設正能量。一是劃定具有資源環(huán)境保護功能的禁止限制勘查、開采區(qū)域。明確要求和保護措施，妥善處理自然保護區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)。二是建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理長效機制，加快推進保證金制度實施，監(jiān)測體系建立、歷史遺留問題治理和礦山復綠行動等工作。三是加強對鎢、稀土、鉻、錳、特殊煤種、稀缺煤種等對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦產(chǎn)的保護與儲備。以戰(zhàn)略性礦產(chǎn)為重點，規(guī)劃建設一批資源保護和儲備基地，保障資源持續(xù)利用

5.做好監(jiān)督管理方面的加法。一是在市縣級規(guī)劃中對本行政區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開采活動、儲量登記情況、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復、礦業(yè)權(quán)人履行義務情況、礦業(yè)權(quán)市場建設以及礦業(yè)秩序的動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)督管理工作作出統(tǒng)籌安排，明確監(jiān)管的重點領域、工作部署和具體監(jiān)管手段措施，切實提高監(jiān)管能力和水平。二是加強對規(guī)劃編制實施情況的監(jiān)督檢查，督促規(guī)劃制度建設、執(zhí)行情況和經(jīng)費保障等落實到位。要加強對規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

二、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的減法思維

減法思維的內(nèi)涵：主要是樹立負面清單管理思維，制定規(guī)劃準入條件，把好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)入口關，逐步優(yōu)化存量，不斷提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率和水平。

1.做好開采總量方面的減法。按照相關產(chǎn)業(yè)政策要求，結(jié)合礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，研究提出總量調(diào)控要求，合理控制礦產(chǎn)資源開發(fā)強度，提出最低開采規(guī)模要求，逐步淘汰落后小礦，鼓勵規(guī)?；_發(fā)、集約化開發(fā)。

2.做好禁止限制勘查開采區(qū)方面的減法。按照生態(tài)文明建設總體要求，依法劃定禁止、限制勘查開采礦產(chǎn)資源的區(qū)域，明確各類禁止、限制勘查開采區(qū)的管理要求和準入條件，對不符合規(guī)劃要求的勘查開采項目一律不納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃。

3.做好開采技術方面的減法。按照礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄規(guī)定和要求，提出規(guī)劃管理要求，通過市場機制，不斷淘汰落后生產(chǎn)技術、生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)模式。

三、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的乘法思維

乘法思維的內(nèi)涵：主要是抓住礦產(chǎn)資源管理中存在的關鍵問題，薄弱環(huán)節(jié)，加快管理改革、創(chuàng)新管理模式，找準政府和市場定位，精準發(fā)力，發(fā)揮各方面合力，推動礦產(chǎn)資源管理以倍數(shù)效應快速健康發(fā)展。

1.做好重大工程方面的乘法。圍繞“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展需求和礦產(chǎn)資源領域的薄弱環(huán)節(jié)，在基礎性公益性地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、油氣基礎性公益性地質(zhì)調(diào)查、海洋基礎性公益性地質(zhì)調(diào)查、節(jié)約與綜合利用示范、綠色礦業(yè)示范區(qū)建設、重要礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等方面，研究謀劃一批具有全局影響的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)重大工程、重大項目。集中國家財政資金投入，提高投資效率，通過政府引導，帶動社會資金持續(xù)投入，加快關鍵技術突破。近年來國家在礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地等方面的投入，成效明顯。實踐證明，充分發(fā)揮政府在關鍵領域的投入，會顯示出行業(yè)發(fā)展的乘法效應。

2.做好創(chuàng)新驅(qū)動方面的乘法。經(jīng)濟學理論證明，事實創(chuàng)新驅(qū)動，加快關鍵技術突破，會不斷調(diào)整完善生產(chǎn)函數(shù)，從而產(chǎn)生產(chǎn)出的乘法效應。一方面構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導向、政產(chǎn)學研用相結(jié)合的地質(zhì)礦產(chǎn)技術創(chuàng)新體系和平臺。強化成礦理論、找礦方法和勘查開發(fā)關鍵技術研究與應用，積極開展低品位、難選冶及尾礦資源的綜合利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強礦山地質(zhì)環(huán)境治理和重大地質(zhì)災害防治技術方法創(chuàng)新，推進礦業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新，加強上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，推動礦業(yè)走節(jié)約、清潔、安全的可持續(xù)發(fā)展道路。另一方面要借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，加快推進地質(zhì)工作信息化，建立地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)匯聚與共享機制，提升信息服務能力。強化知識產(chǎn)權(quán)保護，完善科技創(chuàng)新評價標準、激勵機制、轉(zhuǎn)化機制，提高科學成果轉(zhuǎn)化能力，搶占礦業(yè)科技發(fā)展制高點。

3.做好公益性地質(zhì)方面的乘法。按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，十三五期間，要不斷轉(zhuǎn)變管理方式，調(diào)整政府工作重心，將政府工作和財政資金投入集中到公益性地質(zhì)方面，為后續(xù)企業(yè)投入做好支撐和服務，換取發(fā)展的乘法效應。一要圍繞重要經(jīng)濟區(qū)帶、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和重大工程建設區(qū)等開展基礎性地質(zhì)工作。二要推進重要礦產(chǎn)資源調(diào)查，評價資源潛力、圈定找礦靶區(qū)，實現(xiàn)找礦新突破。三要強化地質(zhì)科學研究與科技創(chuàng)新。四要提高地質(zhì)資料社會化服務水平。

4.做好礦產(chǎn)資源管理難點突破方面的乘法。經(jīng)過多年努力，我國基本建成與市場經(jīng)濟體制相適應的礦產(chǎn)資源管理體系。但同時，多礦種綜合勘查綜合開采進展緩慢，部分優(yōu)勢礦產(chǎn)效益未能充分發(fā)揮，礦山環(huán)境治理責任落實不到位，稅費等經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段相對滯后，地上地下資源利用統(tǒng)籌不夠等問題仍需重點突破。在規(guī)劃編制實施中如果能夠在這些關鍵環(huán)節(jié)、關鍵問題上取得突破，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)必將以倍數(shù)效應發(fā)展，大提高資源開發(fā)利用效率和經(jīng)濟社會發(fā)展效率。

5.做好產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面的乘法。就資源論資源，往往會產(chǎn)生資源詛咒現(xiàn)象。礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中，要立足資源，著眼區(qū)域產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展全局，研究提出下游深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路建議，最大限度發(fā)揮資源的效益，提高附加值。當然，規(guī)劃過程中，要注意區(qū)域分工、產(chǎn)業(yè)分工，不能一哄而上，造成下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。

6.做好深化改革方面的乘法。一是落實生態(tài)文明體制變革總體要求，加快推進礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度、油氣勘查開發(fā)體制、現(xiàn)代礦業(yè)市場體系建設等領域改革，進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合，著力加強宏觀管理，強化監(jiān)管和服務，激發(fā)和釋放業(yè)市場活力。二是探索實施礦產(chǎn)資源差別化管理政策，保持我國稀土、鎢、石墨等礦產(chǎn)的優(yōu)勢地位和話語權(quán)。三是研究提出我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)名錄，聚焦政府監(jiān)管和服務對象，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)勘查開發(fā)，服務中國制造，促進我國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中的除法思維

除法思維的內(nèi)涵：主要是提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施效率，提高礦產(chǎn)資源管理水平，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率和水平。

1.做好各級規(guī)劃任務分工的除法。全國規(guī)劃突出全局性，宏觀性和政策性，同時要注重任務落地的可操作性，謀劃好管理抓手，重在明確資源安全戰(zhàn)略導向和總體布局，統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個資源兩個市場，提出相關政策導向。省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃，主要發(fā)揮承上啟下作用，細化落實國家規(guī)劃目標任務，體現(xiàn)地區(qū)特色，對省域范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護作出全面部署安排，明確總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序和準入要求，為礦產(chǎn)資源管理提供重要依據(jù)，同時指導市縣級規(guī)劃編制。市縣級規(guī)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的重要組成部分，主要是引導縣域礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、服務和改善民生，落實上級規(guī)劃要求，詳細部署本級審批發(fā)證的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動，做到“三個落地”，即規(guī)劃目標指標落地、空間布局落地和勘查開發(fā)準入條件和管理措施落地。

2.做好規(guī)劃實施責任分工的除法。規(guī)劃發(fā)布實施后，要按照各部分職責分工，制定明確的分工方案，完善目標責任考核機制，將規(guī)劃的主要目標任務逐一分解下去。要完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃難度實施方案制度，將規(guī)劃制定的中長期規(guī)劃目標，結(jié)合當年國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主要任務、財政投資計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點等因素，制定規(guī)劃年度實施方案，明確礦業(yè)權(quán)投放計劃、開采總量指標、重大工程推進計劃方案等內(nèi)容。

3.做好差別化管理方面的除法。礦產(chǎn)資源種類多，衍生出不同類別的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，目前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，各行業(yè)形勢不同、發(fā)展階段不同，對資源勘查開發(fā)的需求不同。規(guī)劃編制中，要深入形勢分析，制定差別化的政策導向。一是優(yōu)化能源礦產(chǎn)開發(fā)利用結(jié)構(gòu)。加快推進清潔高效能源礦產(chǎn)的勘查開發(fā)，以資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)、消費方式革命。要積極發(fā)展石油天然氣，合理控制煤炭開發(fā)利用規(guī)模，大力推進鈾礦勘查開發(fā)，加大頁巖氣勘查開發(fā)力度，同時積極開發(fā)油頁巖等非常規(guī)能源。二是提高金屬礦產(chǎn)保障能力。要穩(wěn)定國內(nèi)鐵礦等礦產(chǎn)供應能力，適度擴大銅鋁鎳等礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)模，控制鉛鋅礦產(chǎn)開發(fā)強度，保護性開發(fā)鎢錫銻等特定礦種，嚴格控制鉬等產(chǎn)能過剩礦產(chǎn)開發(fā)，鼓勵金銀等貴金屬礦勘查開發(fā)等。同時，要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點和資源賦存特點的差別，研究提出不同區(qū)域資源開發(fā)的政策導向和準入要求，體現(xiàn)差別化管理思想。

4.在資源利用效率方面做好除法。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理從重規(guī)模向重效率、重總量向重均量、重產(chǎn)出向重效益的轉(zhuǎn)變。一是做好礦業(yè)權(quán)合理布局，促進多礦種兼探兼采。二是明確礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的技術標準、政策措施和激勵政策，加快低品位、難選冶、共伴生資源以及尾礦資源的綜合利用。三是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高產(chǎn)品附加值，提高單位礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。

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（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院 北京 101149）（責編：賈偉）