我國(guó)基層環(huán)境管理的困境及對(duì)策

張凱萍

[摘要]經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)基層環(huán)境問題日益凸顯。而職權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱、環(huán)境行政執(zhí)法成本較高、環(huán)境管理法制不健全及公眾參與環(huán)境管理參與度不高等問題，使得我國(guó)基層環(huán)境管理陷入困境。探索與基層環(huán)境事務(wù)管理相適應(yīng)的職權(quán)以及適應(yīng)本土特色的合約式環(huán)境管理模式，并健全環(huán)保法律法規(guī)，擴(kuò)大公眾環(huán)境管理參與度，無疑是解決當(dāng)下我國(guó)基層環(huán)境管理的應(yīng)對(duì)之策。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境管理 合約管理

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，工業(yè)和城市污染逐步向廣大農(nóng)村傾移，基層環(huán)境日益惡化。如果不加強(qiáng)基層環(huán)境管理，環(huán)境問題將嚴(yán)重阻礙我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，成為制約“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的瓶頸。

一、我國(guó)基層環(huán)境管理的困境

（一）職權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱監(jiān)管難

“環(huán)境資源與保護(hù)”作為一種法定的職權(quán)，在環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)中都被賦予給“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)”。而《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民政府組織法》同樣將“環(huán)境資源和保護(hù)”的職權(quán)賦予縣級(jí)以上人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府作為中國(guó)公共事務(wù)管理事務(wù)最基層的單位，最為直接面對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境問題，是社會(huì)事務(wù)與政府管理最基本的連接點(diǎn)，卻沒有環(huán)境管理的職權(quán)，也沒有相應(yīng)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的明確法律規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的公共事務(wù)日益繁雜。而由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，職權(quán)與事權(quán)即公共管理權(quán)差異呈現(xiàn)極為不對(duì)稱的狀態(tài)。行政級(jí)別越高，人力資源配置越充足，導(dǎo)致形成人浮于事與基層管理能力不足的相悖的怪圈。尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)境管理事務(wù)極其繁雜，但由于行政層級(jí)的限制，事權(quán)與職權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等。這是基層環(huán)境管理最為根本的困境。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法成本高執(zhí)行難

我國(guó)一直高度重視環(huán)境保護(hù)工作，先后實(shí)施了八項(xiàng)管理制度，頒布了《中華人民共和國(guó)保護(hù)法》等一系列的法律法規(guī)，使得環(huán)境保護(hù)工作有法可依有章可循，環(huán)境管理體制進(jìn)一步加強(qiáng)。但是上述法律法規(guī)有的借鑒別國(guó)的做法，有的取自別的領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，有的是國(guó)家行政管理的制度性要求，都不是中國(guó)本土實(shí)踐衍生出來的正式制度。而隨著我國(guó)政府依法行政水平的持續(xù)提高，行政執(zhí)法的程序性要求也越來越強(qiáng)，行政行為越來越規(guī)范。環(huán)境污染行為機(jī)制發(fā)現(xiàn)、信息收集與處罰的成本均相對(duì)高，因此基層環(huán)境管理面臨著執(zhí)行難、執(zhí)行成本與監(jiān)督成本都較高的問題。而我國(guó)又缺乏對(duì)非正式環(huán)境保護(hù)制度的探索，且非正式制度缺乏穩(wěn)定性的預(yù)期，導(dǎo)致基層環(huán)境管理在制度層面上支撐不足。

（三）相應(yīng)機(jī)制匱乏公眾參與難

環(huán)境管理往往被定義為政府的行政行為，公眾的參與意識(shí)不高。而相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)只是對(duì)公眾參與做了原則性的規(guī)定，并沒有細(xì)化相應(yīng)的參與程序與權(quán)益保障方面的具體內(nèi)容。而公眾參與大多處于環(huán)境管理鏈的最下端，多是環(huán)境污染后以舉報(bào)人或以受害人的身份參與到環(huán)境管理中來。而非盈利性機(jī)構(gòu)、公益組織、社區(qū)等非政府團(tuán)體的參與的渠道有限、管道不暢，多停留在宣傳式環(huán)境管理與援助式環(huán)境管理的階段，參與程度十分有限。

（四）環(huán)護(hù)法制體系不健全管理難

目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》為主的一系列法律法規(guī)，但在某些領(lǐng)域仍存在空白。部分立法缺乏整體協(xié)調(diào)性與前瞻『生，部分立法相互沖突，缺乏公眾參與度，有些法規(guī)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滯后，對(duì)環(huán)境污染行為無可奈何。且現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)定環(huán)境污染的訴訟時(shí)效為自知道或應(yīng)當(dāng)知道環(huán)境污染造成損害之日起三年。而大部分環(huán)境污染的后果存在潛在性與滯后性，部分環(huán)境污染的后果無法在三年內(nèi)凸顯，無法對(duì)該污染行為予以懲罰，加重了環(huán)境管理的難度。

二、我國(guó)基層環(huán)境管理的應(yīng)對(duì)之策

基層環(huán)境管理作為我國(guó)環(huán)境管理的根基，直接決定著我國(guó)環(huán)境管理的現(xiàn)狀。因此，我國(guó)的基層環(huán)境管理必須立足于我國(guó)的基本國(guó)情，探索與基層公共管理事務(wù)相對(duì)稱的職權(quán)，尋求與基層環(huán)境管理相適應(yīng)的合約式制度。同時(shí)健全環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，擴(kuò)大公眾環(huán)境保護(hù)參與力度，形成立體式的基層環(huán)境管理體系。主要有以下幾個(gè)方面：

第一，立足于當(dāng)下我國(guó)基層環(huán)境管理的現(xiàn)狀，即不能生搬硬套國(guó)外基層環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)，也不能對(duì)國(guó)家相關(guān)的政策制度進(jìn)行斷章取義，而要在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法理下走出具有中國(guó)特色的基層環(huán)境管理之路。根據(jù)中國(guó)地區(qū)化差異較大的情況，可以對(duì)基層環(huán)境管理的職權(quán)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，滿足經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的繁雜的環(huán)境管理事務(wù)的需求，探索靈活多變的環(huán)境管理職權(quán)體系。

第二，由于法律法規(guī)的滯后性，現(xiàn)行的法律法規(guī)無法滿足基層環(huán)境管理的需求。基層政府可以結(jié)合自身的實(shí)際需求，在不違背法律法規(guī)原則的前提下，探索適應(yīng)本土的合約式管理。即在與行政相對(duì)人充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂極具地方特色的環(huán)境管理制度，督促轄區(qū)內(nèi)企業(yè)執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、履行相應(yīng)承諾。合約式管理彌補(bǔ)了正式管理的執(zhí)行成本高、較為滯后的缺點(diǎn)，又克服非正式管理的不確定性和隨意性的弊端。

第三，完善環(huán)境管理法律法規(guī)，拓展公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道。雖然基層政府并沒有被相應(yīng)法律法規(guī)賦予環(huán)境保護(hù)的職權(quán)，但是健全的環(huán)境管理法規(guī)體系對(duì)基層的環(huán)境管理具有明確的約束指導(dǎo)作用。隨著環(huán)境問題在我國(guó)日益凸顯，社會(huì)對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度也日益提高。針對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，結(jié)合當(dāng)下生態(tài)文明社會(huì)的要求，逐步廢除不適應(yīng)新形勢(shì)要求的法律法規(guī)，積極修改新的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，健全環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。

而健全的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系應(yīng)該有效的發(fā)揮全社會(huì)的力量參與到環(huán)境管理中，積極主動(dòng)的拓寬公眾參與的渠道。如明確規(guī)定公民享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)等一系列權(quán)益對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定公民通過一定的操作程序參與到環(huán)境管理當(dāng)中。