淺談地籍管理的歷史及借鑒意義

王小羽

【摘要】我國地籍和地籍管理有著悠久的歷史，其主要內(nèi)容是應(yīng)納稅的土地面積、土壤質(zhì)量及土地稅額的等級。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代地籍的主要功能已轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)土地產(chǎn)權(quán)和課稅服務(wù)，成為國土資源管理、城市建設(shè)管理決策的依據(jù)，地籍管理的手段也有了質(zhì)的革新，信息化技術(shù)如“3S”技術(shù)越來越普及，但是歷史上各個階段的地籍管理思想對如今也有著借鑒意義和思考價值：應(yīng)該重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地籍管理工作；加強(qiáng)信息化手段的運(yùn)用；做好日常更新；加大人力、財力的投入。

【關(guān)鍵詞】地籍管理 歷史 借鑒 發(fā)展

一、回溯地籍管理的歷史

原始社會時，人類開始種植作物，但開墾的規(guī)模小，土地資源充足，劃分耕地和草地是土地管理的重點(diǎn)，沒有進(jìn)行全面的調(diào)查、統(tǒng)計、登記。這時還沒有地籍管理的概念。直到原始社會結(jié)束，進(jìn)入奴隸社會，國家出現(xiàn)，土地成為私有財產(chǎn)的重要組成部分，成為劃分貴族、平民等級和決定他們應(yīng)承擔(dān)的租稅、差役標(biāo)準(zhǔn)后，逐漸產(chǎn)生了對土地調(diào)查統(tǒng)計、登記的需要，因而產(chǎn)生地籍。

據(jù)記載，夏禹治水時我國已經(jīng)在九州各地進(jìn)行了土地調(diào)查，并且按照土色、質(zhì)地、水分、肥力等因素把土地分為三等九級，作為確定貢賦的標(biāo)準(zhǔn)。這是我國有關(guān)土地調(diào)查和分等定級最早的記載。

到了商周時期，實行井田法，《管子·地員篇》是迄今為止世界上最早的有關(guān)土地分類和評價的科學(xué)著作，該書依據(jù)地下水位、自然植被、土壤性質(zhì)和生產(chǎn)力差異，將土地分為3等18類90種，以此作為賦稅依據(jù)。

春秋中葉，魯、楚、鄭等國相繼開展土地和田賦調(diào)查。魯國實行了按畝征稅的“初稅畝”制度。

魏晉南北朝局勢較為動亂，地籍管理沒有實質(zhì)的發(fā)展。直到隋唐初期，開始實行以均田制為基礎(chǔ)的租庸調(diào)賦稅制度。這是對應(yīng)服役者以實物代替勞役的一種賦稅，并以戶征收布、絹等。因此，朝廷重視人口而以戶籍為主的冊籍（戶籍、稅籍、地籍合一）三年一造，以鄉(xiāng)為單位裝訂成冊。

南北宋時期為了限制土地兼并、平均稅收，都采取過土地清丈措施。宋朝實行了不同的地籍管理制度，對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）方田法

王安石為相時期，為整理稅籍、清查田畝，頒布了方田法。建有方賬、莊賬、甲貼、戶貼，當(dāng)需要確定田塊信息時，都以方賬記載為準(zhǔn)。

（二）經(jīng)界法

即逐塊丈量土地，計算面積并確定質(zhì)量，如實載入“砧基簿”，同時還要繪制地籍圖，注明四至、權(quán)源。經(jīng)界法是土地的產(chǎn)權(quán)登記，土地的占有只有登記砧基簿后方具法律效力。

（三）推排法

由經(jīng)界法簡化而來，推排法以鄉(xiāng)為單位，按田的排列，逐一推排，評定面積和質(zhì)量，并查清所屬關(guān)系，然后登記入圖冊，繪有地塊圖，注明面積、四至、質(zhì)量、用途，作為征稅依據(jù)。其主要根據(jù)原有地籍圖冊，按地檢查，對原圖加以更正。對圖冊不全的地區(qū)，也需畫圖補(bǔ)冊。方田法和經(jīng)界法都重視土地面積清查，而推排法則主要是對原圖冊進(jìn)行校正。

元朝是蒙古族人建立的朝廷，為了鞏固統(tǒng)治，消除戰(zhàn)亂的影響，也為方便于征稅，元朝進(jìn)行了大規(guī)模的土地清查。土地清查分兩種：經(jīng)理法用于全國普遍開展；括田法則專門清查隱漏土地。

明建國后，為了土地賦稅的混亂局面，查清土地面積，糾正田畝不實，自洪武元年開始核實田畝，制定了魚鱗圖冊法，之后在全國推行。魚鱗圖冊制度，是一種科學(xué)的土地賦稅管理方法，圖冊中詳細(xì)登記了每塊土地的編號、土地?fù)碛姓叩乃闹?、姓名、土地等級和土地畝數(shù)，并把每塊土地形狀繪制成圖，每冊前面又有土地的綜圖。這在相當(dāng)大的程度上摸清了地權(quán)、清理了隱匿，是地政管理史上的一個巨大進(jìn)步。在此基礎(chǔ)上，明代基本完成全國土地清丈，并建立起較完善的地籍制度。但是地籍制度發(fā)生了變化，編制魚鱗圖冊的同時進(jìn)行了人口普查，其結(jié)果稱之為黃冊。黃冊與魚鱗圖冊相互補(bǔ)充。

清朝基本沿用明朝的制度，但在測繪技術(shù)上有所發(fā)展，西方制圖學(xué)和測量學(xué)傳入中國。清康熙二十五年下令開展全國范圍內(nèi)的測繪工作，歷時10年，測繪并編制成《皇輿全覽圖》。清朝末年，還成立了京師測地局和測繪學(xué)堂。

從整個歷史發(fā)展階段來看，地籍的發(fā)展史與田賦制度的歷史沿革密切相關(guān)。我國奴隸社會、封建社會的地籍發(fā)展，根據(jù)它在社會生活中的地位，大致可分為三個階段：唐代中葉實行“兩稅法”前，地籍依附在戶籍中；唐代中葉至明代中葉，地籍與戶籍處于平等地位；明代中葉后，地籍地位高升于戶籍之上。政府對地籍工作越來越重視，隨著科技的發(fā)展，不斷運(yùn)用新手段繪圖和更新地籍，完善地籍管理。

二、古代地籍管理借鑒意義

現(xiàn)代的地籍管理取得了很大的進(jìn)展，第一是土地產(chǎn)權(quán)管理制度建設(shè)得到加強(qiáng)，土地登記制度逐步確立，登記覆蓋面不斷擴(kuò)大；二是基本建立了土地調(diào)查統(tǒng)計制度，地籍信息化水平明顯提高；三是土地遙感監(jiān)測范圍不斷擴(kuò)大，提升了國土資源管理的科技水平。但是問題仍然存在，現(xiàn)代人可以從古代人的智慧結(jié)晶中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以不斷完善現(xiàn)代的地籍管理。

第一，重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地籍管理工作。農(nóng)業(yè)是一國之本，一直以來直到清末，我國是小農(nóng)主義的國家，注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，城鎮(zhèn)發(fā)展落后，不難看出，之前的地籍管理一直是關(guān)于農(nóng)村方面的，有了清晰明確的地籍管理制度，能夠一定程度上緩和農(nóng)民和地主之間的矛盾，有利于一個以農(nóng)為本的國家穩(wěn)定。雖然現(xiàn)在我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)文明，第一產(chǎn)業(yè)占比重持續(xù)下降，第二第三產(chǎn)業(yè)占比重飛速上升，城市化進(jìn)程不斷加快。但農(nóng)業(yè)永遠(yuǎn)是立國之根本，保障十幾億人口的糧食是個大問題，而目前耕地持續(xù)減少，不斷被占用，地籍管理顯得尤為重要，在數(shù)量上、質(zhì)量上保障農(nóng)業(yè)用地，也保障農(nóng)民的利益，讓他們能夠以地為生，保障糧食安全。

第二，加強(qiáng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的日常更新。宋理宗時全國推行推排法，就是對原圖冊進(jìn)行校正。地籍管理更新的尤為重要。如果長時間保持一次的調(diào)查數(shù)據(jù)不變更，極容易在日常工作中產(chǎn)生問題。所以應(yīng)該建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的日常更新機(jī)制，實施變更最新經(jīng)檢驗合格的信息，實現(xiàn)不同比例尺、不同層面的土地利用現(xiàn)狀變更，改變一年一度土地變更調(diào)查，達(dá)到及時變更。

第三，加大資金、人力的投入。古代的土地清丈都是傾全國之力徹查，耗時耗錢耗力，而地籍?dāng)?shù)據(jù)是一種基礎(chǔ)性、公益性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)，不僅各級國土資源管理部門管理需要，也是其他相關(guān)部門以及廣大群眾所需要的一種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。地籍信息系統(tǒng)建設(shè)是一個長期的系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力和財力支持。一些貧困地區(qū)的信息系統(tǒng)建設(shè)較難開展。有些地方的地籍信息系統(tǒng)建設(shè)的資金來源不穩(wěn)定，使得系統(tǒng)的維護(hù)費(fèi)用和數(shù)據(jù)更新得不到有效保證。因此，需要各級行政主管部門盡快出臺信息化建設(shè)資金保障相關(guān)政策，加大資金、人力的投入，確保地籍管理工作在全國的開展。

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