中國(guó)地方政府公共支出膨脹的實(shí)證分析研究

【摘要】中國(guó)地方政府公共支出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不斷膨脹的基本態(tài)勢(shì)，本文基于我國(guó)省級(jí)行政單位數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)地方政府公共支出進(jìn)行基本情況分析和計(jì)量分析，得出了我國(guó)地方政府公共支出存在膨脹性并且分稅制改革以來膨脹加快的結(jié)論。同時(shí)，本文嘗試對(duì)我國(guó)地方政府公共支出膨脹的原因進(jìn)行了分析，并指出了其相伴而生的問題，最后提出相應(yīng)政策建議以期促進(jìn)公共支出的合理有序增長(zhǎng)。

【關(guān)鍵詞】公共支出 地方政府 支出膨脹 實(shí)證分析

最近幾年來，中國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力日益增加，2014年GDP增長(zhǎng)率為7.4%，創(chuàng)下24年的新低，財(cái)政貨幣政策趨于穩(wěn)健。進(jìn)入2015年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，2015年1～4月，全國(guó)固定資產(chǎn)投資累計(jì)增長(zhǎng)12.0%，增速創(chuàng)15年以來最低，廣義貨幣（M2）余額同比增長(zhǎng)10.1%，創(chuàng)歷史新低。半年內(nèi)央行三度降低存款貸款利息率、兩次降低存款準(zhǔn)備金率，依然無法阻止2015年1～4月房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增長(zhǎng)僅為6%，比去年同期大幅回落10.4個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的背景下，中國(guó)財(cái)政收入逐漸進(jìn)入中低速增長(zhǎng)的時(shí)期，與此同時(shí)，財(cái)政支出具有一定的剛性難以在短期內(nèi)迅速減少，結(jié)合我國(guó)地方政府普遍背負(fù)巨額債務(wù)的現(xiàn)狀，中國(guó)地方政府的財(cái)政壓力日益增大。因此，對(duì)我國(guó)地方政府不斷膨脹的公共支出進(jìn)行分析研究，是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)條件下有時(shí)代意義的一項(xiàng)研究。

一、中國(guó)地方政府公共支出膨脹的現(xiàn)狀

（一）中國(guó)地方政府公共支出的變化情況

為直觀展示中國(guó)地方政府公共支出膨脹的基本態(tài)勢(shì)，本文選取了地方政府（省級(jí)行政單位）公共支出增速均值、公共支出占GDP比重均值和超GDP增速的省級(jí)政府?dāng)?shù)三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析?？紤]到分稅制改革前地方政府事權(quán)與改革后存在較大差異并且1978～1993年公共支出增長(zhǎng)不明顯，本文選取了分稅制改革后的1994～2013年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

表1結(jié)果顯示，地方政府公共支出增速均值在1994年以來呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)且增長(zhǎng)率一直在10%以上，體現(xiàn)出中國(guó)地方政府公共支出絕對(duì)值的膨脹趨勢(shì)。雖然2008年后受累于宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的影響增長(zhǎng)率出現(xiàn)大幅下降，但公共支出占GDP比重均值仍然不斷上升，并與2013年達(dá)到了近20年來的最大值，整體呈現(xiàn)出基本沒有回落的大幅上升的態(tài)勢(shì)，這體現(xiàn)出中國(guó)地方政府公共支出相對(duì)規(guī)模的膨脹，并且這種相對(duì)規(guī)模的膨脹比絕對(duì)規(guī)模更能說明問題。不過，值得注意的是，2009年以來我國(guó)地方政府公共支出占GDP比例的均值一直大于20%，而20%是很多經(jīng)典研究得出的最有效政府公共支出水平，一些比例較高的省份超過20%的年份還要更長(zhǎng)，這是值得注意和控制的現(xiàn)象。而在超GDP增速的省級(jí)政府?dāng)?shù)方面，近20年來一直呈現(xiàn)著居高不下的態(tài)勢(shì)，除1997和2003年外都在24個(gè)省份以上，即80%的省份公共支出增速超過了GDP增速，因此這不僅體現(xiàn)了我國(guó)地方政府公共支出增速長(zhǎng)期處于高位，也提醒我們應(yīng)當(dāng)完善地方政府公共預(yù)算監(jiān)督制度，抑制公共支出過快增長(zhǎng)的現(xiàn)象。

（二）中國(guó)地方政府公共支出膨脹的原因

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政治壓力、公共支出和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的要求將促使公共活動(dòng)范圍的擴(kuò)大和公共支出的增加，這是經(jīng)典的瓦格納法則的基本觀點(diǎn)。在瓦格納之后，馬斯格雷夫、羅斯托和布坎南等也認(rèn)同并發(fā)展了該觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會(huì)生活的更加復(fù)雜和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大使得政府公共支出膨脹也比較符合常識(shí)和現(xiàn)實(shí)。因此，中國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政狀況基本是符合瓦格納法則的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府公共支出膨脹的重要原因。

2.人民訴求不斷增加?，F(xiàn)今我國(guó)政府職能正處于轉(zhuǎn)型期，各地也正在建設(shè)服務(wù)型政府，而今人民生活水平不斷提高使得人民訴求也在不斷增加，這也成為我國(guó)地方政府公共支出膨脹的一大原因。隨著人民物質(zhì)條件的普遍提高，導(dǎo)致公共支出總量的膨脹，例如地鐵建設(shè)，快速公交系統(tǒng)BRT修建和許多劇院、博物館、社區(qū)健身設(shè)施的興建等，這些非傳統(tǒng)支出項(xiàng)目的需求不斷增加基本上都需要地方政府負(fù)擔(dān)，使得地方政府支出不斷膨脹，在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，這種由人民訴求增加帶來的支出膨脹還會(huì)持續(xù)，這也反映了政府轉(zhuǎn)型的一般趨勢(shì)，即職能轉(zhuǎn)向服務(wù)型但支出規(guī)模反而增加。

3.經(jīng)濟(jì)下行壓力需要提高投資支出。2008年金融危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)都帶來了巨大沖擊，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也面臨著近些年來少見的下行壓力，在出口遇冷和居民消費(fèi)仍顯不足的情況下，投資（特別是政府投資）就成了帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的有效手段。這也是全球各國(guó)政府面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)的普遍手段，但處于經(jīng)濟(jì)快速上行期的中國(guó)明顯對(duì)投資的需求更大，并且中央政府對(duì)地方政府?dāng)U張支出以增加投資也持有支持或者默許的態(tài)度，對(duì)此的限制基本不存在，這主要是基于保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，也成為近年中國(guó)地方政府公共支出膨脹的重要原因。

為了驗(yàn)證上述分析結(jié)論，本文在借鑒前人有關(guān)公共支出擴(kuò)張的模型基礎(chǔ)上，采用中國(guó)地方政府的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。

（三）模型

關(guān)于政府公共支出膨脹有幾種經(jīng)典的模型，國(guó)際上較多采用的檢驗(yàn)公共支出膨脹性的模型都是將公共支出（E）與地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）聯(lián)系在一起進(jìn)行檢驗(yàn)。最基本也是較早的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ褪荘eacock- Wiseman模型——把公共支出和GDP直接進(jìn)行檢驗(yàn)：

另外，需要說明的是，考慮到驗(yàn)證地方政府公共支出的長(zhǎng)期膨脹性，結(jié)合Ott A.F.&R.J.Cebula（2006）的線性模型分析并參考朱軍（2013）的研究，本文將上述模型修正為面板數(shù)據(jù)模型。

（四）計(jì)量分析

本文計(jì)量分析所采用的數(shù)據(jù)說明如下：E代表地方公共財(cái)政支出，GDP代表各地區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，P代表物價(jià)指數(shù)（商品零售價(jià)格指數(shù)），數(shù)據(jù)來源為歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各地區(qū)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒和《新中國(guó)60年統(tǒng)計(jì)資料匯編》?；跀?shù)據(jù)可獲得性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的考量，本文選取了1978年～2013年各省級(jí)行政單位的數(shù)據(jù)，并剔除了香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省。又由于西藏自治區(qū)的公共支出規(guī)模和增長(zhǎng)率不符合公共支出的一般規(guī)律，西藏自治區(qū)也未考慮入內(nèi)（如前文所述），因而本文選取的數(shù)據(jù)是30個(gè)省級(jí)行政單位1978～2013共36年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

通過計(jì)量分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)無論是1978～2013年還是1994～2013年的分析結(jié)果中，模型1與模型2得到的結(jié)果（值和值）都是大于0的，滿足檢驗(yàn)假設(shè)。并且p值都小于0.01，模型1和模型2都在1%的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，即中國(guó)地方政府公共支出的膨脹性假說通過了檢驗(yàn)，我國(guó)地方政府的公共支出存在膨脹性。同時(shí)對(duì)比不同時(shí)段的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，1994年以來的我國(guó)地方政府公共支出膨脹速度要高于1978年以來的膨脹速度，無論是模型1還是模型2都證實(shí)了這一點(diǎn)（值和值均為0.31>0.04，說明解釋單位每增加一單位，被解釋變量增加的值從0.04上升到0.31），證明分稅制改革以來，我國(guó)地方政府的公共支出出現(xiàn)了更大規(guī)模的膨脹，這也與事權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)相符合。分析結(jié)果中的標(biāo)準(zhǔn)誤均僅為0.01，樣本可靠性程度較高。值得注意的是，兩個(gè)模型分析得出的值和值在兩個(gè)時(shí)間跨度內(nèi)都相同，這說明我國(guó)改革開放以來的通貨膨脹程度較輕，名義GDP和真實(shí)GDP增速大體一致。

二、對(duì)策與政策建議

（一）充實(shí)地方政府稅收來源，完善轉(zhuǎn)移支付制度

在我國(guó)地方政府公共支出膨脹存在較大合理性并且還會(huì)該趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)存在的情況下，改變現(xiàn)在地方政府普遍存在的入不敷出的情況就顯得尤為重要。特別是現(xiàn)今營(yíng)業(yè)稅向增值稅轉(zhuǎn)型后，地方政府本級(jí)稅收勢(shì)必進(jìn)一步減少，地方財(cái)政狀況將更加捉襟見肘。因此，充實(shí)地方政府稅收來源對(duì)于解決地方政府財(cái)政問題格外重要?，F(xiàn)行地方稅收收入缺乏主體稅種，主要稅收來源都是共享稅，在營(yíng)業(yè)稅逐漸被壓縮的情況下，地方與中央的稅收收入差距勢(shì)必會(huì)越來越大，這對(duì)于地方政府現(xiàn)在比較困難的財(cái)政狀況來說是很不利的。同時(shí)，提高稅收收入緩解地方財(cái)政困難和償債壓力有助于降低地方政府尋租和出讓土地的驅(qū)動(dòng)力，有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定合理發(fā)展。

（二）給予地方政府一定發(fā)債權(quán)，加強(qiáng)債務(wù)管理

由于稅收具有法定性的特征，在現(xiàn)階段地方政府的稅收收入很難再短時(shí)間內(nèi)得到提升，因而給予地方政府發(fā)債自主權(quán)就成為了應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字問題可以采取的重要手段。特別是現(xiàn)階段地方政府的支出主要依靠土地出讓金和銀行債務(wù)支撐，資金來源渠道相對(duì)單一，并且都存在較大風(fēng)險(xiǎn)：土地出讓受到土地資源的限制并且受房地產(chǎn)行業(yè)影響較大；在經(jīng)由正規(guī)融資渠道向銀行貸款受阻時(shí)政府易轉(zhuǎn)向信托等高融資成本的融資工具，成本高風(fēng)險(xiǎn)大，給予地方政府一定發(fā)債權(quán)是解決這一問題的有力途徑。地方自主發(fā)債能拓寬融資渠道，但這也需要構(gòu)建地方政府的財(cái)政信用，引入專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)制，同時(shí)還要提高地方財(cái)政預(yù)算制定和執(zhí)行的透明度，需要一系列相關(guān)配套措施的施行。

（三）明確地方政府支出范圍，改善支出結(jié)構(gòu)

我國(guó)地方政府公共支出膨脹的一大原因是支出范圍不清，公共支出存在于很多可以由民間資本完成的領(lǐng)域中，這也增加了政府的支出負(fù)擔(dān)，還降低了經(jīng)濟(jì)效率。因此，應(yīng)當(dāng)明確地方政府支出范圍，在交通運(yùn)輸、文化教育等領(lǐng)域逐漸讓民間資本進(jìn)入，減少政府投資的比重，在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域可以采用BOT（build—operate—transfer）和PPP（Public—Private—Partnership）模式充分發(fā)揮民間資本的作用，調(diào)動(dòng)民間投資的活力，提高資源配置效率。同時(shí)在應(yīng)當(dāng)予以公共支出的領(lǐng)域改善支出結(jié)構(gòu)，在非經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，地方政府應(yīng)當(dāng)逐漸減少直接投資干預(yù)經(jīng)濟(jì)的支出比重，不能為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率政府一直刺激經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主進(jìn)行資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

三、結(jié)論

通過實(shí)證研究本文發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方政府公共支出在改革開放以來存在著膨脹性，并且分稅制改革后膨脹速度更快。針對(duì)我國(guó)地方政府公共支出膨脹的現(xiàn)實(shí)，本文對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民訴求不斷增加、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、支出擴(kuò)張沖動(dòng)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求五大重要原因進(jìn)行了分析，并指出了公共支出快速擴(kuò)張中公共支出效率較低的問題并且可能帶來的地方債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的隱患。最后，本文提出了充實(shí)地方政府稅收來源，完善轉(zhuǎn)移支付制度；給予地方政府一定發(fā)債權(quán)，加強(qiáng)債務(wù)管理；明確地方政府支出范圍，改善支出結(jié)構(gòu)和完善支出監(jiān)管機(jī)制，提高支出效率四項(xiàng)政策建議，以期盡可能減少地方政府公共支出快速擴(kuò)張的負(fù)面影響，消除預(yù)算和支出過程中存在的問題，使公共支出的膨脹能真正能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：賀霞（1964-），女，湖北竹山人，任職于武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)。