PPP融資模式難融民間資本

【摘要】自地方政府啟動(dòng)一批批PPP項(xiàng)目以來(lái)，經(jīng)過(guò)前期快速發(fā)展，民間資本參與率低的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)出來(lái)。民間投資能夠培育新動(dòng)能發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，可見(jiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用十分重要。本文將從PPP模式的概念入手，分析其難以吸引民間投資的癥結(jié)所在，并探究解決方法，為改善這一問(wèn)題提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】PPP 政府 民企 挑戰(zhàn)

一、PPP融資模式概述

PPP模式即公共部門（政府）和私人部門（民企）合作的項(xiàng)目融資模式，建立了政府與非政府主體在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域合作共贏式的供給機(jī)制。PPP模式已經(jīng)在國(guó)外得到了廣泛應(yīng)用，而十八屆三中全會(huì)提出通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，允許民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)之后，中國(guó)也掀起了PPP項(xiàng)目建設(shè)浪潮，制度體系初見(jiàn)成效。PPP模式除了能夠減輕政府建設(shè)投資負(fù)擔(dān)、促進(jìn)政府加強(qiáng)預(yù)算改革，這種公私合作的長(zhǎng)期契約關(guān)系還能加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資，有效配置社會(huì)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在我國(guó)十三五供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，PPP改革作為一項(xiàng)重要的措施，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的牽引作用。但我國(guó)PPP模式推廣運(yùn)用時(shí)間較晚，仍處于研究探索的起步階段，面臨不少問(wèn)題、挑戰(zhàn)。

二、PPP模式中民間資本面臨的難題

來(lái)自財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，目前已被各地政府推出的PPP項(xiàng)目有7835個(gè)，累計(jì)約8.8萬(wàn)億元總投資額，但是上述項(xiàng)目?jī)H有21.7%的落地率，大部分還處于前期準(zhǔn)備中。盡管在簽約落地項(xiàng)目數(shù)量上國(guó)企和民企無(wú)太大差異，但是在簽約金額上，民企占比不到三分之一且投資項(xiàng)目規(guī)模較小。規(guī)模較大的項(xiàng)目都是政府和國(guó)企、央企合作，其他企業(yè)因?yàn)樽陨砹觿?shì)和種種要求限制，經(jīng)常很難競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)國(guó)企、央企。那么，政府與社會(huì)資本合作實(shí)際上還是‘公公合作’，‘私’的部分參與度較低。國(guó)企成為政府的合作主體，參與者沒(méi)有變化，民間資本引入得少，沒(méi)有明顯盤活社會(huì)資本、擴(kuò)大資金池，PPP推行的意義不再。這也違背了向私人部門轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債及資產(chǎn)的初衷，只是債務(wù)主體從政府部門變?yōu)閲?guó)有企業(yè)，并未降低公共部門總體債務(wù)。因此提高民間資本參與度是PPP模式推行的一大難題。在政府部門積極引入時(shí)，民間投資熱情卻不高，原因有以下幾點(diǎn)。

（一）政企地位不平等

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，大部分需要政府財(cái)政支付補(bǔ)貼企業(yè)。政府在招商引資時(shí)積極承諾，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)后不按合同進(jìn)行支付，當(dāng)政府換屆時(shí)還可能產(chǎn)生推諉責(zé)任現(xiàn)象，政府的支付違約將使企業(yè)難以支持陷入困境，尤其是中小型企業(yè)容易遇到資金鏈斷裂的危機(jī)。而在合作過(guò)程中，企業(yè)也常常因新規(guī)章文件出臺(tái)導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加，如果政府不分擔(dān)新增成本，可能造成企業(yè)因無(wú)法盈利而違約。主體平等在政府與企業(yè)的合作中往往不能實(shí)現(xiàn)，如果是私方企業(yè)違約，政府能夠追究企業(yè)，但如果是政府變卦推諉，由于政府部門一直處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的地位，企業(yè)基本無(wú)計(jì)可施。

（二）私人部門企業(yè)實(shí)力較弱

多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模大，大部分民企實(shí)力較弱不能滿足要求。國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)主要是還處在前期發(fā)展階段的中小企業(yè)，項(xiàng)目要求的投資規(guī)模大大超過(guò)多數(shù)私營(yíng)企業(yè)的能力。更為重要的一點(diǎn)是，民企外企的融資能力遠(yuǎn)不如央企國(guó)企。大型央企國(guó)企信譽(yù)好，銀行授信額度高，融資能力強(qiáng)，民企相比之下根本沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，政府自然更青睞央企國(guó)企。PPP的首要要求而是融資能力而不是專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力。只有資金充足，才能跨過(guò)政府設(shè)置的門檻，才有可能獲得項(xiàng)目完成建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

（三）法律體系不健全

PPP模式需要由完善的社會(huì)法制環(huán)境保障其有效運(yùn)行，根據(jù)我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資缺乏國(guó)家法律法規(guī)的支持。作為一種合同式投資方式，法律層面上需要明確規(guī)定各環(huán)節(jié)中政府與私人部門分別擁有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。政府在責(zé)權(quán)的承擔(dān)上不明晰，因此以往的項(xiàng)目就存在爭(zhēng)議。對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中可能發(fā)生的具體問(wèn)題，以前的法律沒(méi)有全面涉及，如價(jià)格形成機(jī)制、收益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理等都沒(méi)有完善的條文規(guī)定。既然得不到法律制度的保障，私人部門的投資自然更加謹(jǐn)慎。

三、如何吸引民間資本投資

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提高政府契約精神。PPP項(xiàng)目是政府與民間資本在誠(chéng)實(shí)守信、平等協(xié)商和嚴(yán)格履約的基礎(chǔ)上形成的合作關(guān)系，應(yīng)做到利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，給民間資本更平等的地位和更多的話語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)，還應(yīng)明確規(guī)定政府部門違約懲罰，實(shí)現(xiàn)公私部門間的均衡發(fā)展。項(xiàng)目運(yùn)行中雙方發(fā)生利益或產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)，必須由具有獨(dú)立性和權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)處理，可以引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)透明度以確保各方的利益，防止可能的道德風(fēng)險(xiǎn)。還可以發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，提高社會(huì)參與度。由于涉及項(xiàng)目大多與公眾的日常生活息息相關(guān)，有了公眾的監(jiān)督可降低合作雙方的違約幾率。讓公眾從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到合約談判一直參與項(xiàng)目的進(jìn)展，公眾的利益能夠在合約中得到反映，既能保證項(xiàng)目的公正性，又能得到公眾充分的認(rèn)可，有助于項(xiàng)目順利地進(jìn)行。政府部門應(yīng)該定期向社會(huì)公眾報(bào)告項(xiàng)目進(jìn)展情況，接受社會(huì)公眾對(duì)其監(jiān)督，保證各方利益不受損害。

民企參與PPP項(xiàng)目的首要限制是融資能力，為了讓民企獲得更多資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)化其融資渠道，完善其融資機(jī)制。首先，在融資方面給予政策支持。支持民企從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得較低成本融資。調(diào)整銀行的信貸評(píng)價(jià)體系，提高民企的銀行信貸額度。鼓勵(lì)銀行開(kāi)發(fā)符合民間資本投資需求的中長(zhǎng)期信貸產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)要靈活運(yùn)用各類金融工具，積極創(chuàng)新融資產(chǎn)品與融資管理，為項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、期限匹配合適的融資方式。其次，銀行和政府可以聯(lián)合設(shè)立PPP基金，提供資金支持難以獲得市場(chǎng)融資的項(xiàng)目。此外，鼓勵(lì)民企與央企國(guó)企聯(lián)合投標(biāo)項(xiàng)目，就可以充分利用央企國(guó)企的平臺(tái)、資金、資源，并融合民企的市場(chǎng)化運(yùn)作概念和能力，使項(xiàng)目更加符合社會(huì)的需求，更加全面地發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)值。

完善PPP投融資管理法律體系，適當(dāng)突破現(xiàn)有法律與政策障礙，及時(shí)修訂現(xiàn)存不適應(yīng)PPP發(fā)展的法律法規(guī)，積極推動(dòng)國(guó)家層次的立法，推動(dòng)基礎(chǔ)性、規(guī)范性法律的出臺(tái)，解決有關(guān)法律、部門規(guī)章和地方性法規(guī)政策銜接不暢、相互矛盾、不夠權(quán)威的問(wèn)題。加快制定專門法，在法律層面上規(guī)定PPP的基本原則、核心問(wèn)題，以正規(guī)的形式確立完善的流程，呈現(xiàn)具體事宜，明確各參與方的權(quán)利義務(wù)，明確項(xiàng)目審批、監(jiān)管、爭(zhēng)端解決、損失保障制度，令項(xiàng)目各環(huán)節(jié)有法可依。真正地將監(jiān)督職能融入到信息公開(kāi)、管理評(píng)估等方面中，真正地加強(qiáng)公私雙方，尤其是政府一方的契約精神和履約能力，使PPP法律體系具有效率和執(zhí)行度。

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作者簡(jiǎn)介：黃婷婷（1995-），女，漢族，福建漳州人，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2013級(jí)本科生，金融學(xué)專業(yè)。