對新預算法下基層國庫充分履職的探討

【摘要】黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，并對財稅體制改革進行了全面部署，2015年新預算法正是在這樣背景下孕育而生。預算法的修訂是全面深化財稅體制改革的一項重要舉措，相比過去，新預算法有很多重大變化，其中包括央行國庫管理方面，新預算法不僅充分肯定并全部繼承原預算法中所有規(guī)定，而且在原有基礎上作了進一步完善與強化，進一步明確了央行經(jīng)理國庫的職能，對新形勢下基層國庫履職提出了更高的要求。為此，筆者認為，要切實貫徹落實新預算法，只有通過強化三種意識，才能充分發(fā)揮央行國庫的履職效能。

【關鍵詞】預算法 央行國庫 履職探討

預算法的修訂是全面深化財稅體制改革的一項重要舉措，相比過去，新預算法有很多重大變化，其中包括國庫管理方面，新預算法不僅充分肯定并全部繼承原預算法中所有規(guī)定，而且在原有基礎上作了進一步完善與強化，進一步明確了央行經(jīng)理國庫的職能。筆者認為，新形勢下基層國庫要認真貫徹落實新預算法，做到充分履職，必須強化三種意識：

一、強化創(chuàng)新意識，提升經(jīng)理國庫能力

黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，并對財稅體制改革進行了全面部署，新預算法正是在這樣背景下修訂的。作為基層國庫順應改革的發(fā)展，要進一步強化創(chuàng)新意識，不斷提高綜合服務水平，提升防范風險的能力。

（一）走出“柜臺辦業(yè)務”的思維

與商業(yè)銀行柜臺為儲戶辦業(yè)務不同，央行經(jīng)理國庫如果停留在“柜臺辦業(yè)務”這個層面，那就是“代理國庫”。預算法再次明確央行是“經(jīng)理”而非“代理”，這就從制度上明確了央行具有負責監(jiān)督預算資金使用的職責，因為“經(jīng)理”意味著管理和監(jiān)督，是對政府、對人大負責，而“代理”是代為管理，是對某一部門負責。因此，基層國庫要走出傳統(tǒng)監(jiān)管模式，不能僅僅局限于“柜臺辦業(yè)務”，要樹立一體化監(jiān)管的全新理念，將國庫資金風險防范的觸角延伸到全口徑預算收入征管、財政資金國庫集中存放、國庫資金支付等財政資金運行的全過程。

（二）走出“越位與缺位”的誤區(qū)

就是要深入理解央行的國庫監(jiān)管與財政監(jiān)管的各自職責和內涵。央行國庫監(jiān)管與財政監(jiān)管屬于對政府資金實行日常監(jiān)督的兩個重要組成部分。央行經(jīng)理國庫充當?shù)摹般y行的銀行”和“政府的銀行”這兩種角色，其目標不是對財稅部門的行為進行監(jiān)管，而是對政府財政資金的安全、穩(wěn)定和有效運行進行監(jiān)管，以保證國家預算正常執(zhí)行，實現(xiàn)國家貨幣政策與財政政策的協(xié)調統(tǒng)一。因此，只要是財政資金還沒有最終形成支出，都應納入央行國庫監(jiān)管范圍。而從另一個角度講，雖然納入央行國庫監(jiān)管的財政資金貫穿政府財政收支的全過程，但涉及收支計劃安排、部門預算編制、國庫集中支付、財務會計核算和國家政策落實等財政業(yè)務，屬于財政部門日常監(jiān)管的內容，基層國庫不能“越位”監(jiān)管。

（三）主動融入國家財稅體制改革

新預算法的修訂出臺為我國財稅體制改革提供了有力的法律保障。按照中央有關改革的總體部署，我國將構建全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，完善全口徑預算制度，實行中期財政規(guī)劃，建立跨年度預算平衡，同時，規(guī)范政府債務和轉移支付政策等，這不僅僅是政府財稅部門的任務，也是央行“經(jīng)理”國庫的任務。縣級央行國庫部門要順應新形勢，密切關注當?shù)刎敹惛母飫酉?，配合開展各項工作，為財稅改革提供技術支撐，研究新情況和新問題，站在部門角度為政府當好參謀。

二、強化責任意識，防范國庫管理風險

經(jīng)理國庫是《中華人民共和國中國人民銀行法》賦予人民銀行的重要職責。新預算法重申國庫業(yè)務由人民銀行經(jīng)理，其目的就是為保障國庫資金安全構建一道嚴密的防火墻。因此，基層國庫要按照新預算法要求，牢固樹立風險責任意識，圍繞當前經(jīng)理國庫中的薄弱環(huán)節(jié)，重點加強對財政專戶、國庫現(xiàn)金和零余額賬戶等方面的監(jiān)管。

（一）加強財政專戶管理

目前，縣級財政部門在人民銀行和商業(yè)銀行共開設了國庫存款戶、零余額賬戶、財政特設專戶、預算外資金財政專戶等賬戶，共同構成國庫單一賬戶體系，其中財政特設專戶和預算外財政專戶統(tǒng)稱“財政專戶”。在預算法修訂前，政府財政收入分為預算內收入和預算外收入，國庫管理的重點是預算內收入。除預算內收入外，相當部分的財政資金，包括政府性基金、非稅收入等，均存放在各商業(yè)銀行的預算外資金財政專戶里。這些財政專戶資金既未納入國庫資金統(tǒng)計范圍里，也未置入央行國庫的監(jiān)控范圍內。新預算法刪除了原法中有關預算外資金的內容，明確實行全口徑預算管理，規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”（第4條），“政府的全部收入應當上繳國家金庫”（第五十六條）。換言之，只要是政府全口徑的財政資金都應當納入國庫管理，所有政府財政資金原則上不得在國庫以外存放，因此，央行國庫有責任采取措施加強對財政專戶的監(jiān)管力度：一是要充分發(fā)揮開立財政專戶的審批職能。人總行2011年明確提出開立財政賬戶必須先由國庫部門初審，通過后交由會計部門辦理開戶手續(xù)，但在基層該制度執(zhí)行得不是很理想；二是要定期開展財政專戶的清查工作。國庫部門應認真落實對財政賬戶的年檢制度，要對到期的特定專項資金財政專戶即時清理撤銷，發(fā)現(xiàn)違規(guī)開設財政專戶的，可按新預算法第九十二條規(guī)定追究責任；三是要加強對財政專戶資金的動態(tài)監(jiān)控。有必要將財政專戶資金納入國庫集中支付系統(tǒng)管理，讓基層國庫能夠通過系統(tǒng)進行查詢，實時掌握專戶資金的動向。

（二）加強地方財政資金管理

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，居民不再把銀行作為財富的唯一寄存處，縣市商業(yè)銀行存款競爭日益激烈，數(shù)額巨大且保持相對穩(wěn)定的政府財政資金，成為各金融機構爭相抓攬的重點。與此同時，為調動縣級金融機構對中小企業(yè)貸款的積極性，有的地方政府用財政存款出臺一些激勵辦法，比如存貸掛鉤等，國庫存款以財政專戶、定期存單和固定存款等多種形態(tài)出現(xiàn)，其管理的有序與否對國家貨幣政策執(zhí)行是有一定影響的。作為央行負責經(jīng)理國庫，既有監(jiān)控各種體外資金，確保資金安全的義務，更有維護轄內金融穩(wěn)定的責任，因此，必須加強對這部分商業(yè)化的國庫資金監(jiān)管力度，使之符合國家宏觀貨幣政策的需要。必須建立科學的預測庫底目標余額管理制度，對存放國庫的財政資金設定確保財政支出支付需求的最低目標余額，同時做好財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合，以達到盤活財政資金存量。

（三）加強零余額賬戶的使用管理

零余額賬戶就是財政部門在商業(yè)銀行為本單位和預算單位開設的過渡性賬戶，用于撥款的直接支付、授權支付并及時與人民銀行進行資金清算。每天，成千上萬筆國庫資金通過零余額賬戶支付到千家萬戶，而央行國庫只是辦理一些實時清算的具體工作，僅從票據(jù)規(guī)范性層面進行柜面的事后審查，對資金使用的事前、事中沒有任何監(jiān)管手段。因此，從防范資金風險的角度來看，筆者認為基層國庫對加強零余額賬戶管理十分必要：一是要加強零余額賬戶的開設變更管理。一方面央行國庫部門要參與零余額賬戶的開戶變更審批工作，保證預算單位只能在一家銀行開設一個賬戶，并保持相對穩(wěn)定；另一方面作為“銀行的銀行”，央行要參與財政資金社會化發(fā)放銀行網(wǎng)點論證工作，規(guī)范金融機構社會化發(fā)放程序，協(xié)調處理銀行與居民的關系。二是要加強對零余額賬戶資金的監(jiān)控。要將零余額賬戶納入央行國庫銀行存款賬戶的監(jiān)控范圍，通過升級國庫系統(tǒng)網(wǎng)絡監(jiān)控平臺，并開展經(jīng)常性的檢查工作，確保通過零余額賬戶的資金正常，確保賬戶每日的余額為零。

三、強化服務意識，發(fā)揮央行職能作用

新預算法修訂后，隨著財稅體制改革的深入推進，以信息化和標準化為標志的現(xiàn)代財政制度，對財政科學化精細化管理的要求越來越高，基層國庫部門要不斷提升業(yè)務素質和管理能力，增強服務意識，提高工作效率，最大限度地發(fā)揮央行職能作用。

（一）筑牢防火墻，當好消防員

防范資金風險是央行的首要任務，基層國庫要按照新預算法要求，重點抓好以下工作：一是進一步完善制度體系建設。制度是規(guī)范操作、防范風險的保障，隨著業(yè)務的不斷發(fā)展，改革的不斷深化，國庫相應的內控管理制度、辦法也要及時進行補充完善，如財政賬戶審批年檢制度、財政資金支付調度核查制度、國庫業(yè)務稽核內部牽制制度和風險防范應急處理預案等。二是盡快升級國庫網(wǎng)絡平臺。要適應新預算法要求，完善全口徑預算報表體系，保證國庫報表全面真實完整準確地反映政府收支情況；要實現(xiàn)財政資金全覆蓋管理。對大量零余額賬戶、財政專戶和其他財政資金戶，均應納入央行國庫系統(tǒng)管理。三是加快推進財稅庫聯(lián)網(wǎng)建設，實現(xiàn)財政資金在全國范圍內的縱橫聯(lián)通，實現(xiàn)對每一筆財政資金流向的實時監(jiān)控。

（二）培養(yǎng)高素質，當好業(yè)務員

再好的制度如果沒有合格的人來執(zhí)行，等于一紙空文，新的形勢下基層國庫尤其需要加強自身建設。除了加強勤政廉政方面的政治素質培養(yǎng)外，還要著重加強業(yè)務素質培養(yǎng)。一是要熟練掌握銀行業(yè)務。國庫部門的日常核算工作，就是每天與商業(yè)銀行辦理稅收、撥款等資金結算，因此熟練掌握國庫各項業(yè)務的操作，熟悉商業(yè)銀行資金劃轉流程是對國庫工作人員最起碼的要求。而且隨著國庫業(yè)務不斷地更新發(fā)展，基層國庫部門人員更要加強新知識新業(yè)務培訓，以適應新的工作任務需要。二是要及時了解財稅業(yè)務。只掌握了銀行業(yè)務知識，不了解財稅業(yè)務，央行經(jīng)理國庫就只能停留在“柜臺業(yè)務員”的層面。只掌握了基本的財稅業(yè)務知識，不了解財稅業(yè)務的改革發(fā)展，就無法主動應對新形勢下對財政資金監(jiān)管中出現(xiàn)的新情況和新問題，因此要加強與財稅部門的溝通、交流、學習，及時了解新的政策動向。

（三）把握新變化，當好分析員

新預算法第五十八條規(guī)定，“各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”，這改變了過去按權責發(fā)生制列報的財政決算報表與按收付實現(xiàn)制統(tǒng)計的央行國庫報表，因口徑不一致所造成的統(tǒng)計不一致問題。隨著央行國庫對財政資金監(jiān)管的全覆蓋，以及國庫信息化的提檔升級，央行國庫部門可以掌握最準確、最完整、最權威的財政數(shù)據(jù)，能夠為各級政府實時分析財政經(jīng)濟運行動態(tài)，實施精準的宏觀調控政策提供最有效的服務，充分發(fā)揮央行經(jīng)理國庫的作用。

作者簡介：范鈺林（1980-），男，湖北荊州人，漢族，會計員，大學本科學歷，研究方向：財稅金融。