大連市政府績效評估結(jié)果誤差來源與矯正對策

孫詩蘊(yùn) 馬永馳

大連市政府績效評估結(jié)果誤差來源與矯正對策

孫詩蘊(yùn) 馬永馳

政府績效評估是公共管理領(lǐng)域中新興的研究課題，其建立在傳統(tǒng)考核制度之上，又與傳統(tǒng)考核制度不同，意在用更加全面綜合的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府的工作狀況，從而進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)部門間調(diào)整、籌劃公職人員未來發(fā)展走向以及制定科學(xué)的政府管理戰(zhàn)略。本文通過調(diào)查分析，總結(jié)了現(xiàn)階段大連市政府績效評估結(jié)果的誤差來源，進(jìn)而提出有效的矯正對策，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

政府績效；誤差來源；矯正對策

一、引言

在創(chuàng)新時代的背景下，新的發(fā)展形勢對我國政府提出許多創(chuàng)新性的要求，這就需要我們建立新的政府管理方式，對地方政府績效進(jìn)行評估。因此我國推行了一種全新科學(xué)的行政管理模式，意在用更加全面綜合的標(biāo)準(zhǔn)，來衡量政府的工作狀況，從而調(diào)整政府機(jī)構(gòu)部門、籌劃公職人員未來發(fā)展走向、制定科學(xué)的政府管理戰(zhàn)略。地方政府績效評估是一項(xiàng)提升政府行政能力、提高政府服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展政府責(zé)任意識以及調(diào)整政府部門間結(jié)構(gòu)的以社會公眾價值為核心的公共管理策略，是評估政府工作、科學(xué)調(diào)配人才、制定管理戰(zhàn)略的標(biāo)桿。

當(dāng)前我國對地方政府的績效評估研究，雖然已經(jīng)取得了一定成效，對政府績效評估的理論意義、評估框架以及實(shí)踐模式的研究都相對成熟，但是對評估誤差方面的研究已經(jīng)甚少，尚有欠缺，因此還存在探索空間。本文基于已有的理論基礎(chǔ)，以大連市政府績效評估為例，從信息維度、社會維度以及政治維度三個方面分析了績效評估結(jié)果的誤差來源，進(jìn)而針對誤差來源提出矯正對策，豐富了政府績效評估誤差方面的研究，同時也可以為大連市政府績效評估給予啟示，提供一定程度的決策支持。

二、大連市政府績效評估現(xiàn)狀

多年來，大連市不斷完善政績考核評價體系，認(rèn)真做好績效考評工作，總體上形成了“三項(xiàng)考評聯(lián)動推進(jìn)”的工作機(jī)制，建立了對區(qū)市縣“九位一體”的考評模式及對市政府部門“四位一體”的考評模式，健全了績效外部網(wǎng)站與內(nèi)部信息處理系統(tǒng)共同開發(fā)使用的信息化管理模式，提升了政府績效管理的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化水平，提高了大連市、區(qū)兩級政府的執(zhí)行力和公信力。大連市著力推進(jìn)績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立了能夠指導(dǎo)協(xié)調(diào)本級政府工作部門和下級政府的獨(dú)立建制的績效機(jī)構(gòu)。在全市成立了政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)了分工負(fù)責(zé)制，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，每項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到人的工作局面。由市政府績效辦牽頭，統(tǒng)籌規(guī)劃并聯(lián)動推進(jìn)省考指標(biāo)落實(shí)、市政府對區(qū)市縣政府考評、市政府對政府部門考評三項(xiàng)工作的機(jī)制已經(jīng)形成，并不斷發(fā)展完善。首先，堅持對考評對象進(jìn)行科學(xué)分類，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化考核。其次，圍繞政府職能履行及建立相應(yīng)保障措施，確立綜合考評內(nèi)容。第三，按照可持續(xù)發(fā)展要求，動態(tài)調(diào)整考評指標(biāo)權(quán)重。考評的最終目的在于改進(jìn)工作，提高績效。因而建立科學(xué)合理的考評結(jié)果使用機(jī)制，也是績效考評工作的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是完善考評結(jié)果反饋機(jī)制，二是完善績效獎懲機(jī)制，三是建立考評結(jié)果與政府自身建設(shè)相結(jié)合工作機(jī)制。2011年底，大連市自行研發(fā)的“大連政府績效管理系統(tǒng)”正式上線運(yùn)行，對各地區(qū)各部門的考評實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)完成情況統(tǒng)計、上報、匯總的信息化處理，同時實(shí)現(xiàn)了信息互通、績效展示等功能，提高了工作效率。2013年，又建成了大連政府績效管理網(wǎng)站，進(jìn)一步提高了績效管理工作能力。

三、大連市政府績效評估結(jié)果誤差來源

為了尋求公眾認(rèn)知中政府績效評估結(jié)果誤差的來源，設(shè)計了調(diào)查問卷。本次調(diào)查為抽樣調(diào)查，樣本總數(shù)為150，其中面向市政府績效考核辦公室5份，被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會15份，被考核的市政府各工作部門90份，其他（學(xué)生、離退休人員、工人等）40份。所有問卷均由其本人親自填寫，結(jié)果真實(shí)有效。調(diào)查問卷從五個方面分析了大連市政府績效評估結(jié)果無法反映單位真實(shí)的績效的原因，繼而深入探究每個方面中包含的可能產(chǎn)生誤差的因素。

1.調(diào)查問卷參與者分析

（1）參與答卷人群的年齡構(gòu)成：

18-25歲：15人；

26-40歲：90人；

41-55歲：40人；

55歲以上：5人。

（2）參與答卷人群的工作單位：

市政府績效考核辦公室：5人；

被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會：15人；

被考核的市政府各工作部門：90人；

其他：40人。

（3）參與答卷人群的學(xué)歷構(gòu)成：

大專/中專：8人；

本科：87人；

碩士研究生：46人；

博士研究生：9人。

2.調(diào)查問卷結(jié)果統(tǒng)計

（1）大連市政府績效評估結(jié)果無法反應(yīng)單位真實(shí)的績效的原因

外部（社會/公眾）工作單位/選擇選項(xiàng)政府績效考核辦公室被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差　5　1 5綜合評價中主觀性帶來的偏差　4　1 5考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差　5　1 5評議帶來的偏差　4　1 0指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理　4　1 4其他　3 4

被考核的市政府各工作部門其他總計75 36 131 69 36 124 67 36 12 3 65 23 102 45 13 76 3 2 1 2

（2）選擇指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差這一影響因素的作答者，認(rèn)為指標(biāo)方面偏差主要來自于：

考核指標(biāo)難以反映部門的工作重點(diǎn)和主要職能：78；

指標(biāo)不夠均衡全面，比如社會民生類的考核指標(biāo)過少：73；

部分考核指標(biāo)不夠具體，同一指標(biāo)下重點(diǎn)考察內(nèi)容可能因人理解而異：68；

部分考核指標(biāo)的可測性差：77；

部分考核指標(biāo)設(shè)立的績效目標(biāo)過高，難以達(dá)到：23；

部分考核指標(biāo)大家得分趨同，考核的區(qū)分度不高：52。

但是，在教學(xué)過程中，學(xué)生對中藥標(biāo)本利用率不高，存在以下問題：（1）不能較好地保管中藥實(shí)物，因?yàn)橹兴幑逃械淖匀粚傩?，學(xué)生不知道怎么保存，常有學(xué)生課上用完、課后就扔；（2）有的學(xué)生雖然將實(shí)物保存起來，但因保存方法不對，很快就會變質(zhì)，加之學(xué)生嫌臟怕麻煩，課余時間也很少拿出來用；（3）在課后復(fù)習(xí)時學(xué)生也常拿出實(shí)物使用，但由于缺乏好的學(xué)習(xí)方法，常常看過即忘，學(xué)習(xí)效果不佳。

（3）選擇綜合評價中主觀性帶來的偏差這一影響因素的作答者，認(rèn)為綜合評價中的偏差主要是因?yàn)椋?/p>

評審者會受到社會關(guān)系的影響：69；

不同的評審者對績效、職責(zé)或同一指標(biāo)的理解可能不一樣：74；

領(lǐng)導(dǎo)考評時更關(guān)注自己交待任務(wù)的完成情況：81；

領(lǐng)導(dǎo)考評時通常語義較為模糊：30。

（4）選擇考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差這一影響因素的作答者，認(rèn)為考核數(shù)據(jù)不精確的主要原因是：

由統(tǒng)計局認(rèn)定的數(shù)據(jù)含有水分：52；

有些考核數(shù)據(jù)容易被操控：79；

有些負(fù)向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報：72；

對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行查訪驗(yàn)核的人手不夠：24。

（5）選擇外部（社會/公眾）評議帶來的偏差這一影響因素的作答者，認(rèn)為外部評議的偏差主要來自于：

公眾經(jīng)常容易混淆某些政府部門的職責(zé)與職能劃分：64；

公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解：81；

外部評議問卷設(shè)計不夠合理：3；

外部評議問卷抽樣不夠合理：21；

外部評議樣本量偏少：32。

（6）大連市政府績效評估的整個工作流程公開透明程度如何：

公開透明：14人；

公開透明程度較好：55人；

不清楚：48人；

公開透明程度較差：25人；

公開透明程度很差：8人。

（7）大連市政府績效評估結(jié)果與政府/部門真實(shí)績效之間的偏差程度：

偏差較大：10人；

有一定偏差：69人；

不清楚：46人；

偏差較?。?1人；

偏差極?。?人。

綜上所述，通過對調(diào)查問卷的分析，得到以下結(jié)論。

第一，對于大連市政府績效評估結(jié)果無法反映單位真實(shí)績效的原因，選擇指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差這一影響因素的人數(shù)最多，其次為綜合評價中主觀性帶來的偏差和考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差，選擇人數(shù)幾乎相同，接下來是外部評議帶來的偏差，選擇人數(shù)最少的影響因素為指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理。

第二，在信息維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是：考核指標(biāo)難以反映部門的工作重點(diǎn)和主要職能、指標(biāo)不夠均衡全面、部分考核指標(biāo)的可測性差以及有些考核數(shù)據(jù)容易被操控；在社會維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是：不同的評審者對績效、職責(zé)或同一指標(biāo)的理解可能不一樣和公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解；在政治維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是，領(lǐng)導(dǎo)考評時更關(guān)注自己交待任務(wù)的完成情況。

第三，對于政府績效評估流程的公開透明程度，近一半答卷者認(rèn)為程度較好，近五分之一認(rèn)為較差，還有相當(dāng)數(shù)量的人表示不清楚。對于政府績效評估結(jié)果與真實(shí)績效之間的偏差，不足1/5答卷者認(rèn)為偏差小，超過一半認(rèn)為有一定偏差甚至存在很大偏差，還有1/3表示不清楚。由此可見，我市應(yīng)加強(qiáng)績效建設(shè)，強(qiáng)化績效觀念，評估程序公開透明，讓公眾能更好地了解評估的運(yùn)作并進(jìn)行一定程度的監(jiān)督。

四、評估結(jié)果誤差的矯正對策

1.維度的誤差矯正對策

首先，合理優(yōu)化績效評估指標(biāo)設(shè)計，使之更科學(xué)有效。評估指標(biāo)的設(shè)計，是現(xiàn)階段大連市政府績效評估工作中的一個難點(diǎn)，也是關(guān)乎評估結(jié)果準(zhǔn)確性的要點(diǎn)，在此之中，應(yīng)盡可能使得評估指標(biāo)涵蓋廣泛，全面均衡，在有一定共通性的基礎(chǔ)上建立考核區(qū)分度，使其能夠反映各部門的工作重點(diǎn)和主要職能。

其次，嚴(yán)格注重考核數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性。用來進(jìn)行評估計算的數(shù)據(jù)，部分來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，對于這些直接用于評估中的一手?jǐn)?shù)據(jù)，應(yīng)反復(fù)核實(shí)其是否準(zhǔn)確。還有部分?jǐn)?shù)據(jù)來自于各單位的申報，對這些要進(jìn)行查訪核驗(yàn)，堅決杜絕欺瞞虛報現(xiàn)象。對于難以提供證明材料的模糊數(shù)據(jù)，盡可能設(shè)置統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，使之更具象，易于評判。

第三，評估指標(biāo)體系中，合理分配權(quán)重。評估指標(biāo)體系由多方面構(gòu)成，包括指標(biāo)考核成績，領(lǐng)導(dǎo)評議以及社會公眾評議，這三者在評價中的權(quán)重設(shè)置，必須做到科學(xué)合理。對于不同部門的考核，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，不能一概而論，籠統(tǒng)設(shè)置，以促使評估結(jié)果更加真實(shí)有效。

2.維度的誤差矯正對策

第一，加強(qiáng)績效評估過程中公眾評議環(huán)節(jié)的建設(shè)。公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解，認(rèn)識還不甚完全，關(guān)注度并不高，政府應(yīng)加強(qiáng)公眾認(rèn)知，搭建一個良好的平臺，使群眾能夠更好地了解政府工作的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，清晰各部門職責(zé)與職能劃分。

第二，評估程序公開透明化。政府部門應(yīng)致力于使績效評估流程對社會公眾呈公開透明化，從而使公眾可以清晰地得到有關(guān)評估信息。如今正值科技高速發(fā)展時期，此為信息地公開提供了良好條件，使得政府信息公開透明化更加易于實(shí)現(xiàn)。

第三，外部評議的問卷調(diào)查更加合理化。績效評估結(jié)果，部分來自于外部評議問卷調(diào)查，問卷在設(shè)計時，應(yīng)盡可能多地涵蓋評估指標(biāo)，問卷抽樣時，應(yīng)保證抽樣范圍廣泛合理，且樣本容量足夠大，以減少偶然性。

3.維度的誤差矯正對策

首先，績效評估法制化，加強(qiáng)制度性保障。大連市的政府績效評估工作雖然在穩(wěn)步開展并取得了一定成效，但與之相關(guān)的法制化建設(shè)還有很多欠缺之處。在法律層面上，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的法律法規(guī)對評估進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)制度性保障，增強(qiáng)約束力，以使得評估過程更加嚴(yán)謹(jǐn)完備，減少評估結(jié)果中誤差的產(chǎn)生。

其次，構(gòu)建完備的監(jiān)管體系。目前，在評估過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)管體系，我市應(yīng)盡快建立相關(guān)的專門監(jiān)管部門，與之相輔相成，在績效考核辦公室工作的進(jìn)程中進(jìn)行監(jiān)督管理，避免部分有意左右評估結(jié)果的行為。

第三，強(qiáng)化評估結(jié)果的政治性運(yùn)用。一方面，要建立良好的反饋機(jī)制，將評估結(jié)果及時準(zhǔn)確地反饋給各被評價部門，使之能夠準(zhǔn)確了解到自身的現(xiàn)狀，做出相應(yīng)的工作及人事調(diào)整。另一方面，建立相關(guān)賞罰機(jī)制，充分發(fā)揮評估效用。

五、結(jié)論

政府績效評估是為了對政府的工作狀況進(jìn)行綜合全面衡量，是檢驗(yàn)政府是否良好履行其職能的標(biāo)桿，從而對政府各部門做出人員調(diào)整、戰(zhàn)略規(guī)劃、部署改進(jìn)等。在信息維度下，指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、各指標(biāo)所占權(quán)重、評估數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度；社會維度下，公眾評議環(huán)節(jié)、抽樣調(diào)查的樣本；在政治維度下，領(lǐng)導(dǎo)的政治意圖、評估過程的監(jiān)管力度等等，這些因素都會影響績效評估的結(jié)果，使之與政府真實(shí)績效之間產(chǎn)生偏差。

評估結(jié)果的偏差使得原本就測量困難的政府績效更加偏離了真實(shí)值，不能反映政府工作現(xiàn)狀，那么后續(xù)調(diào)整改進(jìn)工作就失去了應(yīng)有的意義。因此，對政府績效評估結(jié)果誤差的研究意義是較為重大的，學(xué)者及政府工作者應(yīng)給予充分重視，深刻剖析誤差產(chǎn)生原因，找尋來源，盡最大可能控制誤差的產(chǎn)生。同時，針對誤差的各類來源制定相應(yīng)的矯正對策，盡可能減小偏差，以求評估結(jié)果能最大限度地反映政府真實(shí)績效。

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（作者單位：大連理工大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.023