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    推開生態(tài)環(huán)境損害賠償一扇窗

    2016-09-09 01:10:25文黎照
    中華環(huán)境 2016年8期
    關(guān)鍵詞:污染者環(huán)保部門紹興市

    推開生態(tài)環(huán)境損害賠償一扇窗

    文黎照陽光時代律師事務(wù)所環(huán)境業(yè)務(wù)部律師,武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)博士,承擔(dān)并主持環(huán)保部與浙江省環(huán)保廳的《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開專題研究》課題的研究

    近日,浙江省紹興市環(huán)保局首開環(huán)保部門向環(huán)境損害責(zé)任者發(fā)起賠償?shù)南群?,向浙江某公司發(fā)出紹市賠償函字〔2016〕01號《生態(tài)環(huán)境損害賠償意見函》,要求企業(yè)賠償環(huán)境損害68.8萬元。筆者在為紹興環(huán)境執(zhí)法部門直接解決受損環(huán)境賠償?shù)男袨辄c贊的同時,也提出了環(huán)保部門實施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦Щ笠约敖鉀Q方案,供讀者參考討論。

    案件回放

    2016年3月15日,紹興市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察人員檢查發(fā)現(xiàn),位于紹興袍江工業(yè)區(qū)的浙江樂祥鋁業(yè)有限公司廠區(qū)西側(cè)圍墻外有排放口,大量呈較強酸性的淡黃色廢水從河道水面下的排放口涌出,進入運河(外官塘)水域。

    發(fā)現(xiàn)這一情況后,紹興市環(huán)保局對該公司進行查封,并將案件移送公安機關(guān),同時啟動對此次水污染事件的環(huán)境損害賠償程序。后經(jīng)評估機構(gòu)基線確認(rèn)、污染暴露分析、環(huán)境損害確認(rèn)、因果關(guān)系判定,認(rèn)為此次污染事件造成運河(外官塘)水生態(tài)環(huán)境的損害,浙江樂祥鋁業(yè)有限公司的環(huán)境違法行為與環(huán)境損害間存在因果關(guān)系,評估意見書最終核定環(huán)境損害數(shù)額為68.8萬元。

    環(huán)境有價損害賠償

    近幾年各類環(huán)境問題頻發(fā),可是在現(xiàn)行的立法中,除2014年新修訂《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度外,缺乏更多的生態(tài)環(huán)境損害救濟內(nèi)容。2015年12月,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》在環(huán)境保護領(lǐng)域引起廣泛關(guān)注。因污染環(huán)境、生態(tài)破壞造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變,及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化,都明確為生態(tài)環(huán)境損害的表現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境有價,損害必須擔(dān)責(zé),這不僅補充了傳統(tǒng)民事責(zé)任中缺乏環(huán)境損害賠償責(zé)任,也為環(huán)保NGO無法承受的環(huán)境公益訴訟之重減負(fù)。

    基層環(huán)境執(zhí)法部門戰(zhàn)斗在環(huán)境保護監(jiān)管一線,負(fù)責(zé)環(huán)境違法行為的查處,具有掌握違法行為人、違法事實的直接證據(jù)優(yōu)勢,在查處環(huán)境違法行為的同時,解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題,不僅使受損環(huán)境得到及時修復(fù)或賠償,提高行政效率,而且扭轉(zhuǎn)了環(huán)境問題的外部性。

    現(xiàn)實困惑

    損害鑒定誰買單

    環(huán)境執(zhí)法處罰的依據(jù)是環(huán)境行政處罰類立法,只要依法確定行為違法,做出處罰就完成執(zhí)法任務(wù),這也是法律授予的行政權(quán)。

    但是,涉及到生態(tài)環(huán)境損害,排放多少污染物、造成多大范圍及什么程度的損害,以及如何治理和修復(fù),是一個非常專業(yè)的問題,需要由生態(tài)環(huán)境相關(guān)專業(yè)的人士利用科學(xué)的方法計算得出,這顯然超出環(huán)境執(zhí)法人員的能力范圍。

    要尋求專業(yè)人員支持,就需要支付鑒定費用,而且目前的鑒定費比較貴,少則數(shù)萬,多則百萬,且鑒定的費用又不在預(yù)算當(dāng)中,試點期間的一兩單鑒定費可能環(huán)保機關(guān)還有能力承擔(dān),但再多幾單就麻煩了,因此誰來買單是個問題。

    損害賠償是否超出執(zhí)法權(quán)限

    依法行政是環(huán)境執(zhí)法的基本原則,環(huán)境基層執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)源于委托授權(quán),生態(tài)環(huán)境損害的民事賠償顯然不在授權(quán)范圍內(nèi)。不過在這個案例中,紹興市采取了一個較為妥善合理的方式,即發(fā)出賠償意見函,而不是在處罰決定書中確定。

    這一做法,從行政執(zhí)法追求的社會秩序價值目標(biāo)來說,也是契合的,健康、清潔、良好的生活環(huán)境,是維護正當(dāng)秩序的前提。

    但是,是不是能作為社會公共利益的代表,與污染者簽訂賠協(xié)議,還是需要討論的。

    賠償金如何管理

    相信對于紹興環(huán)境執(zhí)法機關(guān)來說,目前面臨的一個最大問題,就是如何簽訂賠償協(xié)議和管理賠償金。

    環(huán)境執(zhí)法部門作為一個行政機構(gòu),與民事主體簽訂生態(tài)損害賠償協(xié)議,目前還沒有先例。另外,補償金既非行政收費,也非罰沒款收入,列入哪一個會計科目?入賬后,還需對外支付,是否屬于政府采購?要不要履行采購法律程序?

    生態(tài)環(huán)境有價,損害必須擔(dān)責(zé),這不僅補充了傳統(tǒng)民事責(zé)任中缺乏環(huán)境損害賠償責(zé)任,也為環(huán)保NGONGO無法承受的環(huán)境公益訴訟之重減負(fù)。

    解決方案

    本案中,企業(yè)排放的是強酸類廢水,流入運河外官塘水城,根據(jù)《水污染防治法》第76條的規(guī)定,“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為,限期采取治理措施,消除污染,處以罰款;逾期不采取治理措施的,環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理,所需費用由違法者承擔(dān)”,這條規(guī)定提供了一種解決上述困惑的思路。

    援引第76條,本案不僅處罰違法行為人,同時指定治理的期限,到期后若未治理,直接要求其支付修復(fù)費用。環(huán)保部門以監(jiān)管人的身份,促使污染者與第三方直接簽訂生態(tài)環(huán)境修復(fù)合同,并監(jiān)督履約過程,檢查治理和修復(fù)效果。如此,即可回避超出執(zhí)法權(quán)限及修復(fù)資金監(jiān)管的問題。

    至于如何確定生態(tài)環(huán)境損害賠償額及鑒定費用的承擔(dān),則可以借鑒司法鑒定,即由污染者向環(huán)保部門提出損害鑒定申請,環(huán)保部門批準(zhǔn)并主持由具有生態(tài)環(huán)境損害鑒定能力的部門做出鑒定,費用由提出鑒定申請的污染者承擔(dān)。

    此外,還有兩部立法的修訂也將為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供法律依據(jù):一是《民法通則》正在修訂當(dāng)中,且民法典的制訂也正在緊張準(zhǔn)備,生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)已經(jīng)被列入修訂范圍;二是《水污染防治法》的修訂,公開的修訂草案第134條也有類似規(guī)定,并且也有學(xué)者建議這一條還需要進一步修訂,明確造成水體污染的治理和修復(fù)責(zé)任,而不是只有造成事故才承擔(dān)責(zé)任,也可以說,只要造成污染,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境按時完成的民事賠償責(zé)任。

    期待相關(guān)立法的及時修訂能再為生態(tài)環(huán)境損害開一扇門,清潔健康的生態(tài)環(huán)境將離你我更近。

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