新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的城市發(fā)展基金研究
——以江蘇省為例

朱 華、胥 暢（鎮(zhèn)江市發(fā)展和改革委員會/鎮(zhèn)江市統(tǒng)計局，江蘇 鎮(zhèn)江 050）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的城市發(fā)展基金研究
——以江蘇省為例

朱 華1、胥 暢2
（1鎮(zhèn)江市發(fā)展和改革委員會/2鎮(zhèn)江市統(tǒng)計局，江蘇 鎮(zhèn)江 212050）

城市發(fā)展基金作為地方政府一種新型融資模式受到廣泛關(guān)注。本文對江蘇省內(nèi)城市發(fā)展基金的運行情況進(jìn)行了分析，指出了積極作用和存在問題，提出了促進(jìn)城市發(fā)展基金規(guī)范、健康運行的政策建議。

新型城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展基金，江蘇省

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，也是一項重要的民生工程。城鎮(zhèn)化建設(shè)將伴隨著大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，綜合交通、地下管網(wǎng)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、燃?xì)鉄崃?、電力能源等市政設(shè)施，以及教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等公共服務(wù)建設(shè)都需配套跟進(jìn)。但是，這些項目均具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，公益性大于營利性，社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益，投資額大、建設(shè)周期長。在有限的公共財政資源條件約束下，建設(shè)資金保障將是擺在各級政府眼前的一個重大課題。目前地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源較為單一，由于受到市場環(huán)境、政策制度以及平臺渠道不完善等條件的限制，除依靠政府財政稅收之外，主要依靠地方融資平臺舉債以及土地財政作為支持，長期下來勢必會造成地方政府財政壓力過大。與此同時，隨著中央對地方政府的擔(dān)保行為和集資方式逐漸做出制度性的限制，金融監(jiān)管部門同時也規(guī)范了地方政府投融資平臺公司以及地方出資設(shè)立的國有企業(yè)的融資行為，傳統(tǒng)的政府融資將逐漸遭遇瓶頸。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要由以往單純依靠政府財政稅收和銀行貸款的思路向由財政引導(dǎo)、銀行推動、社會資本參與的多元化投融資體系轉(zhuǎn)變，走出一條多方參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路子。在此背景下，具有股權(quán)融資性質(zhì)的、以服務(wù)城市建設(shè)為對象的城市發(fā)展基金，作為地方政府一種新型融資模式正快速涌現(xiàn)。

一、城市發(fā)展基金的基本概念和組織形式

1.基本概念。城市發(fā)展基金（或稱城鎮(zhèn)化基金）是產(chǎn)業(yè)投資基金的一種特定模式，政府以財政投入啟動資金，向銀行、信托、保險等特定機(jī)構(gòu)籌集資金成立產(chǎn)業(yè)基金，共同投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.組織形式。城市發(fā)展基金的組織形式主要分為有限合伙型和契約型兩種方式。有限合伙型城市發(fā)展基金要求按比例出資成立項目公司，包括有限合伙人（LP）和一般合伙人（GP）。其中，LP類似于公司股東，以其投資金額承擔(dān)有限責(zé)任，但不參與基金的日常經(jīng)營管理，由基金投資機(jī)構(gòu)和政府部門組成；GP是專業(yè)的基金管理人，負(fù)責(zé)基金的日常管理。契約型城市發(fā)展基金為資管計劃或信托模式，由當(dāng)?shù)貒笙刃谐闪㈨椖抗?，契約型基金再進(jìn)入認(rèn)購項目公司股份。作為產(chǎn)業(yè)基金的一種，城市發(fā)展基金一般采取有限合伙公司制。具體來看，主要包括三種模式。

第一種模式是成立單一基金。由政府指定的相關(guān)國企（如，政府融資平臺），與銀行、信托、保險等機(jī)構(gòu)為代表的社會資本，作為一般合伙人共同出資，并邀請專業(yè)基金管理公司作為有限合伙人成立一個城市發(fā)展基金，將資金投向一般合伙人認(rèn)可的城市建設(shè)項目。其中，金融機(jī)構(gòu)等社會資本參與方為優(yōu)先級投資人、政府委托單位為劣后級投資人僅進(jìn)行資金投資，不對基金進(jìn)行日常管理，而專業(yè)基金管理公司以少量資金入股或僅以勞務(wù)形式入股，負(fù)責(zé)基金運行的日常管理。

圖1　單一城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金設(shè)立模式

第二種模式是成立母子基金。先由政府指定的國企出資，與社會資本共同成立一個母基金。母基金作為引導(dǎo)基金，不直接投資項目，而是作為另一個基金也即子基金的一般合伙人參與投資。這時候，母基金就是劣后級投資人，而優(yōu)先級投資人與上述的單一基金一樣，也是銀行、信托、保險等各類社會資本，同時邀請專業(yè)的基金管理公司作為一般合伙人進(jìn)行日常管理。與直接成立的單一基金投資模式不同的是，母基金引導(dǎo)模式下的子基金，劣后級投資人可以是代表政府的母基金，也可以另外增加下屬政府部門作為共同劣后級投資人參與投資。

圖2　城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展母子基金設(shè)立模式

第三種模式是由社會資本成立基金，直接與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目對接。這種模式其實是PPP的一種形式。參與主體包括銀行、具有較強(qiáng)投融資能力的施工企業(yè)，以及基金公司等機(jī)構(gòu)。

二、江蘇城市發(fā)展基金基本情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年底江蘇有南京、蘇州、南通、常州、無錫、鎮(zhèn)江等7個城市設(shè)立了15只城市發(fā)展基金（如表1所示），額度約1270億元，主要投向棚戶區(qū)改造、軌道交通、橋梁道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施。另外，其他城市也在積極謀劃設(shè)立城市發(fā)展基金，有的待審批，有的在洽談。從已設(shè)立的城市發(fā)展基金看，主要呈現(xiàn)以下特點：

表1　江蘇省設(shè)立的城市發(fā)展基金概況　單位：億元

1.資金絕大部分來源于優(yōu)先級投資人。以銀行、信托、保險等金融機(jī)構(gòu)為主的優(yōu)先級投資人出資金額占到了基金規(guī)模的絕大部分，一般在70%-80%之間。代表政府出資的融資平臺類劣后級投資人，這類投資人占出資規(guī)模的少部分，在20%-30%之間。其中，銀行的作用體現(xiàn)在兩個方面：一是銀行不參與投資，僅作為資金的托管行存在。這種情況下，銀行僅對城市發(fā)展基金的資金往來、結(jié)算等進(jìn)行管理，收取托管費用，不參與基金的具體運作。二是銀行不僅作為托管行，還以募集資金（如理財資金）等形式參與投資，以項目分紅收益作為募集資金的成本和自身的利潤來源。

2.優(yōu)先級投資人風(fēng)險控制較為嚴(yán)格。對于有現(xiàn)金流的投資項目，一般要在指定銀行開立專戶，保證優(yōu)先級投資人也即金融機(jī)構(gòu)的收益來源。對于公益性項目或第一還款來源不足的部分，必須通過第三方擔(dān)保或建立優(yōu)先保障機(jī)制保障金融機(jī)構(gòu)收益權(quán)。如果是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，一般要求政府在該銀行開立財政專戶，并保證專戶里的每日存款余額。如果是信托、保險等金融機(jī)構(gòu)，一般要求銀行為劣后級投資人也即政府的委托人提供擔(dān)保，而銀行擔(dān)保的條件則是政府財政的反擔(dān)保。

3.城市發(fā)展基金當(dāng)前都是封閉式基金。15只已設(shè)立的城市發(fā)展基金存續(xù)期都是固定期限，大多采用5+2的模式，也即5年的合作期加上2年的退出期。作為封閉式基金，在規(guī)定期限到期時將關(guān)閉運行。按照城市發(fā)展基金的期限規(guī)定，在前5年，優(yōu)先級的投資人按出資比例享受分紅收益。5年之后，優(yōu)先級投資人的股權(quán)一般由劣后級投資人在接下來的2年內(nèi)逐步完成回購。

三、城市發(fā)展基金存在的問題

1.基金運行的規(guī)范性有待提高。目前，我國城市發(fā)展基金還處于探索階段，相關(guān)的法律法規(guī)不健全，對該類基金的運行模式、收益分配、投資方向等多個方面都缺少相應(yīng)的規(guī)范性條款。如具有政府背景的企業(yè)能否擔(dān)任普通合伙人，政府以承諾書、擔(dān)保函等方式承諾的收益是否符合法律規(guī)定等都尚未明確，一旦發(fā)生法律糾紛，各方權(quán)益維護(hù)值得關(guān)注。

2.社會資本的參與面有待擴(kuò)大。從目前情況來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的資金來源比較單一，除政府財政外，主要依賴金融機(jī)構(gòu)出資，其中又以銀行理財資金為主要對接資金，真正吸引的其他社會資本極為有限。從江蘇已成立的15只城市發(fā)展基金來看，銀行、保險、信托資金占比分別為51%、28%、14%。由此可見，銀行資金超過一半。而信托機(jī)構(gòu)的資金，大部分也來源于合作銀行代售的理財資金。從資金來源渠道上看，社會資本的參與面相對較小。

3.政府債務(wù)的風(fēng)險性存在隱患。與一般投資基金的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制不同，城市發(fā)展基金模式下，社會資本雖然作為股權(quán)投資方參與，但通常為優(yōu)先級受償人，并不參與項目公司的建設(shè)運營，更多承擔(dān)的是財務(wù)投資人的作用。表面來看，城市發(fā)展基金不增加政府債務(wù)，但此類“明股實債”或附加回購條款兜底的基金，其償債來源仍主要依靠政府財政支出，這種方式變相延長了債務(wù)的還款期限，增加未來政府債務(wù)風(fēng)險。

4.基金擔(dān)保的第三方支持不足。一般情況下，信托、保險等機(jī)構(gòu)介入城市發(fā)展基金通常需要高信用等級的第三方擔(dān)保支持，但由于基金規(guī)模較大，難以找到相適應(yīng)的第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)。從江蘇已設(shè)立的基金來看，雖然約定了還款來源，但大多數(shù)還是以政府信用為背書的，普遍采用的方式為由地方政府出具納入財政預(yù)算的承諾函。

四、促進(jìn)城市發(fā)展基金規(guī)范有序運作的政策建議

1.制定相關(guān)法規(guī)政策。一方面，要明確城市發(fā)展基金的政策定位。應(yīng)充分發(fā)揮基金規(guī)模大、周期長的優(yōu)勢，鼓勵其在重大基礎(chǔ)項目和社會民生領(lǐng)域的投資。另一方面，要加強(qiáng)監(jiān)管。對于政府出資或者以融資平臺名義出資的情況，要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、43號文等相關(guān)規(guī)定，對城市發(fā)展基金加強(qiáng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)政府財政違規(guī)擔(dān)保、地方政府負(fù)債變相擴(kuò)張或者融資平臺變相融資等情況。

2.引入多種社會資本。通過政策優(yōu)惠，如稅收政策和財政貼息等方式，吸引民間資本進(jìn)入城市發(fā)展基金，進(jìn)一步豐富城市發(fā)展基金的融資主體。除銀行、信托、保險外，引入證券、基金、私募以及其他民間機(jī)構(gòu)等多種資本參與，優(yōu)化城市發(fā)展基金的股東構(gòu)成，改善融資結(jié)構(gòu)，提升項目治理結(jié)構(gòu)，壯大基金規(guī)模。

3.完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。改變當(dāng)前城市發(fā)展基金中地方政府為項目兜底的做法，充分發(fā)揮社會資本在參與城市發(fā)展基金中的股權(quán)投資者的職能，引導(dǎo)政府財政與社會資本在基金運作過程中收益共享、風(fēng)險共擔(dān)，共同參與對投資項目的管理運營，使其成為能夠有效對接PPP模式的融資渠道。

4.合理安排規(guī)模期限。由于我國城市基金發(fā)展時間較短，運作尚不成熟，因此在安排基金規(guī)模時應(yīng)合理適度，做好相應(yīng)的風(fēng)險緩釋。對于第三方擔(dān)保缺失的問題，可以追加其他擔(dān)保方式如土地、房產(chǎn)和股權(quán)等為社會資本提供擔(dān)保。同時，在確保預(yù)期收益的基礎(chǔ)上，科學(xué)安排退出機(jī)制。在當(dāng)前普遍采取的由融資平臺到期回購的單一模式基礎(chǔ)上，探索實現(xiàn)社會資本退出的多元化機(jī)制，如在存續(xù)期投資人的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、到期回購可以由第三方參與等。

［1］姜超，朱征星.城鎮(zhèn)化基金的產(chǎn)生、發(fā)展與未來［J］.債券，2015（8）：41-46.

［2］羅苑瑋.基于城鎮(zhèn)化融資視角的城市發(fā)展基金研究［J］.區(qū)域金融研究，20159（10）：72-75.

［3］林舒.城市發(fā)展基金——城鎮(zhèn)化融資新視角［J］.銀行家，2014（7）：92-94.

（責(zé)任編輯：高萍萍）