地方性實踐知識：城市社區(qū)工作者反建制力量的隱蔽領域*1
——基于B市蓮花社區(qū)的個案研究

郭偉和

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地方性實踐知識：城市社區(qū)工作者反建制力量的隱蔽領域*1
——基于B市蓮花社區(qū)的個案研究

郭偉和

內容提要中國城市社區(qū)治理進入新世紀以來開始日益呈現(xiàn)中央和地方之間的政策訴求的拉扯和分立。一方面中央政府不斷強調社區(qū)公共服務和居民自治，另一方面地方政府不斷強化對社區(qū)組織和社區(qū)工作者的重組和控制。這種名不符實的治理策略被人概括為行政吸納治理。本文通過一個個案分析，挖掘出基層社區(qū)工作者如何在地方政府配置的場域空間里，通過地方性實踐智慧，來抵抗行政建制力量，發(fā)展人情網(wǎng)絡，完成治理任務。這種隱蔽的地方實踐策略或許會引導我們思考如何實事求是地推進居民服務和協(xié)商民主，而不是搞名不符實的形式化工作。

社區(qū)治理行政吸納治理地方性實踐知識社區(qū)工作策略

地方行政吸納居民自治問題——新世紀以來中國城市社區(qū)管理體制的模式演進

作為十八屆三中全會提出的全面深化改革的總體目標，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在當前的國家治理策略上主要體現(xiàn)為，由原來的運動式治理策略(馮仕政，2011；周雪光，2012)和有組織的依附式管理(Walder，1983)，逐漸轉變?yōu)槿粘＞毣夹g治理策略(渠敬東、應星、周飛舟，2009)。具體到社區(qū)層面，中國城市街居空間已經(jīng)由改革開放之前的較為虛空的政治空間，在人口動力和資本驅動下，轉換為一個實在利益的社會空間(郭偉和，2012)。這一城市街居空間屬性的轉變挑戰(zhàn)了原來的城市街居管理體制和策略，面對多元分化的利益結構，城市各級政府不得不調整原來的治理理性和策略，由一種嚴密的思想政治道德控制(應星，2009)，走向一種調動經(jīng)濟發(fā)展(雷潔瓊，2001)和吸納利益沖突(康曉光，2005；朱健剛，1997)的治理策略。

然而，當前社區(qū)治理轉型中存在一個內在的矛盾：一方面，國家治理話語強調的是法治化和協(xié)商民主思路；另一方面，地方城市政府實際上采取的是一套分權式威權政治模式(曹正漢，2011)，試圖繼續(xù)控制基層社區(qū)的發(fā)展模式和政治秩序。這反映了當代中國政治實踐的一個特征——表達性現(xiàn)實和客觀現(xiàn)實的背離(黃宗智，2003)。這一背離曾經(jīng)是中國運動式治理的奧妙，而現(xiàn)在則成為中國社區(qū)治理轉型的內在張力。作為一個法定的居民自治組織，社區(qū)居委會要受到城市居民委員會組織法等相關法規(guī)的規(guī)范，呈現(xiàn)出一種民主自治的表達性現(xiàn)實狀態(tài)。然而，具體到地方市政府，則是不斷地通過行政措施來吸納和控制社區(qū)組織的人力、資源和任務，建構一個可控的行政依附性社區(qū)治理客觀現(xiàn)實(康曉光，2005)。這使得理論界對當下社區(qū)治理現(xiàn)狀的概括，無論是行政化、還是基層民主，都是一種片面的說辭。進入新世紀以來，我國城市社區(qū)管理體制的演進模式不斷在基層民主自治和地方行政吸納之間搖擺。

長期以來，城市基層社區(qū)組織都在爭取獲得基層政府的更多授權，強化自己的權威身份，擴大自己的社區(qū)資源(朱健剛，1997)。但是，2000年以前，基層社區(qū)組織并沒有合法身份進入政府的行政體制，借用黃宗智關于傳統(tǒng)社會農(nóng)村社區(qū)基層治理的說法(黃宗智，2008)，始終是以一種準正式身份參與基層社區(qū)治理。社區(qū)組織的工作人員只能按照《城市居委會組織條例》，作為一種義務工作者身份協(xié)助基層政府完成特定任務。進入新世紀以來，中國社區(qū)治理體制發(fā)生了一些新變化。隨著2000年中辦23號文件轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》的通知，各地城市開始通過公開招聘的辦法，推行社區(qū)專職工作者制度。專職社區(qū)工作者身份標志著城市居委會干部由一種自愿和義務性質的工作者，轉變?yōu)槁殬I(yè)工作者①，但他們同時又是經(jīng)過社區(qū)選舉程序選出的社區(qū)自治組織的骨干領袖。所以，這就出現(xiàn)了社區(qū)工作者的身份背離——名義上的社區(qū)自治組織領袖，實際上的街道辦事處招聘的社區(qū)工作者。這其實是社區(qū)居委會干部的一種名不副實的尷尬身份。隨著2008年國家社會工作職業(yè)水平資格考試的推行，各地又開始鼓勵社區(qū)專職工作者考試并獲得社會工作職業(yè)水平資格證書，轉為社區(qū)社會工作者，成為一種專業(yè)身份②。專業(yè)身份的轉換表面上似乎是改變了社區(qū)工作者的行政隸屬身份，但是這只不過給社區(qū)工作者增加了一些補貼利益而已，實際上他們的工作方式依然受街道政府的行政命令，并無多少專業(yè)判斷和實踐的自主性。

除了社區(qū)干部身份轉向職業(yè)化以外，對社區(qū)工作業(yè)務定位產(chǎn)生重要影響的是2006年國務院頒布的《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》。該《意見》促使各級政府加大了對社區(qū)公共服務設施的投入和建設，但是對公共服務的內容規(guī)定主要是社區(qū)就業(yè)服務、社區(qū)社會保障服務、社區(qū)救助服務、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務、社區(qū)文化教育體育服務、社區(qū)流動人口管理服務、社區(qū)安全服務七類等行政管理服務。文件最后指出，“地方各級人民政府和有關部門要幫助社區(qū)落實開展公共服務的資金、場所和人員，對社區(qū)組織開展的互助性服務、志愿服務和社會力量興辦的微利性商業(yè)服務給予政策和資金扶持；對社區(qū)營利性商業(yè)服務要積極引導向產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展，充分發(fā)揮行政機制、互助機制、志愿機制、市場機制在社區(qū)服務中的作用?！?995民政部頒布的《全國社區(qū)服務示范城區(qū)標準》規(guī)定的針對老年人、殘疾人和少年兒童等特殊困難群體的福利性服務壓根沒有提到。2011年以來中央強調社會管理體制創(chuàng)新③，各地紛紛學習借鑒北京東城區(qū)的經(jīng)驗，推行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式④，進一步細化了社區(qū)管理的空間單元和信息收集系統(tǒng)，強化了社區(qū)組織及其成員的協(xié)助政府管理的職能。為了把社會工作專業(yè)結合到社區(qū)服務和管理中來，2012年民政部和財政部出臺了《政府購買社會工作服務的指導意見》，2013年民政部和財政部又頒布了《關于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》，號召通過社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才聯(lián)動的機制，來建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務管理機制。而社會工作服務的主要領域“在城市社區(qū)重點開展針對老年人、未成年人、外來務工人員、殘疾人和低收入家庭的社區(qū)照顧、社區(qū)融入、社區(qū)矯正、社區(qū)康復、就業(yè)輔導、精神減壓與心理疏導服務。在農(nóng)村社區(qū)以空心村落、空巢家庭、留守人群為重點，為留守兒童提供生活、學習、心理和安全等方面服務，為留守老人提供生活照料、代際溝通、精神慰藉、文化娛樂等方面服務，為留守婦女提供安全教育、技能培訓、能力提升、關系調適等方面服務?！边@實際上是試圖把原來遺漏的針對社區(qū)居民的福利性服務，通過政府購買服務的新公共管理機制重新得以復興，改變了20世紀90年代中期以來，有關社區(qū)服務的各項文件中體現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展思路。但是，通過政府購買服務彌補社區(qū)服務的不足，在各地的推行并不一致。目前僅在廣州和深圳推行制度化的家庭綜合服務中心或者社區(qū)綜合服務中心，其他地方就連北京、上海這些大城市都缺乏制度化大范圍的購買社會組織提供社區(qū)服務，依然停留在社區(qū)公共管理的層面。

一方面中央政府在強化社區(qū)公共服務職能，另一方面也在強化社區(qū)居委會的居民自治屬性。比如2010年中辦、國辦印發(fā)了《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，再次強調社區(qū)居委會的居民自治組織性質，但是這個文件也承認了社區(qū)居委會可以招聘社區(qū)專職工作者，只是并沒有理清楚社區(qū)專職工作者是由居委會招聘，還是街道招聘。因為到目前為止，社區(qū)居委會不具有法人地位，也沒有獨立的財政預算，所以實際上不可能獨立招聘專職工作者，這等于默認了街道聘任專職工作者到居委會工作的機制。而且在這個文件中，進一步強調了社區(qū)公共服務設施的范圍和性質，依然忽略居民福利服務設施的建設工作。當然，這個文件突出了社區(qū)居委會的民主選舉和民主管理職能，以及通過黨內基層民主帶動社區(qū)居民民主的思路。2015年7月中辦和國辦又頒布了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，以回應年初頒布的《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，從協(xié)商內容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商程序和成果運用等五個方面把社區(qū)協(xié)商民主操作化。與此同時，2015年民政部和中組部還頒布了《關于進一步開展社區(qū)減負的通知》，通過中央政策來約束和消減地方政府對社區(qū)居委會施加的行政壓力和負擔。這些文件都表明，現(xiàn)行中央的各項社區(qū)政策法規(guī)都在不斷強調社區(qū)民主自治的屬性，也在努力為社區(qū)民主管理創(chuàng)造體制環(huán)境和操作指導。于是一些學者開始觀察到與此相關的一些基層民主自治的形式，明確提出中國城市社區(qū)治理代表了新型治理模式，正在走向所謂的參與、協(xié)商、共治的治理模式(俞可平，2008)。

以上的回顧顯示出，新世紀以來，社區(qū)治理始終在居民自治和行政控制之間搖擺，同時存在著居民自治的名不符合地方行政控制的實這一現(xiàn)象。有關上海社區(qū)治理的實際觀察也認為，當下的社區(qū)治理是行政有效、治理無效的悖論(林尚立，2013)。面對這一悖論，有人把香港學者金耀基提出的行政吸納政治的實證研究結論(金耀基，1997)以及大陸學者康曉光提出的行政吸納社會(康曉光，2005)的實證研究概念，當作是當下中國社區(qū)治理的理想模式，提倡行政吸納型社區(qū)治理模式(林閩剛，2014)。這與其說是增強社區(qū)治理有效性，不如說是加強社區(qū)行政的有效性，顯然違背了黨的十八大提出的社會管理格局——黨委領導、政府負責、社會協(xié)調、公眾參與、法制保障的思路。通過行政吸納來加強社區(qū)治理，到頭來只會像有些學者所說，是一種既不經(jīng)濟、又不符合社區(qū)公共事務多樣性、復雜性特征的慣性思維模式和管治模式(陳偉東，李雪萍，2005)。

地方性實踐知識——跳出行政吸納治理悖論的理論資源

如何超越社區(qū)治理名不符實的行政吸納治理的困境，讓我們轉向德·塞托和詹姆斯·斯科特提出的實踐理論。已故法國文化研究大師德·塞托在《日常生活實踐1·實踐的藝術》一書中，批判了?？潞筒嫉隙虻膶嵺`理論。他認為，不管是?？掠嘘P主體規(guī)訓技術的研究，還是布迪厄關于實踐策略的結構化分析，都是從一個微觀的主體—身體出發(fā)，最后走向了一種系統(tǒng)的話語權力和結構性權力，并沒有真正挖掘出來微觀主體—身體的實踐策略和藝術?；趯Ω？潞筒嫉隙虻呐?也是致敬)，德·塞托強調，在當代資本主義系統(tǒng)化權力體系和話語體系的支配下，微觀主體雖然不能挑戰(zhàn)整個權力體制和機制，但是可以通過分散的占有和使用權力體制分配的空間和資源，使之符合被支配者自己的利益和規(guī)則，來構成反規(guī)訓的體系(德·塞托，2009：34-35)。作為弱者的大多數(shù)的邊緣群體，其消費行為雖然具有布迪厄所謂的模式化的慣習特征，但是絕不是受制于場域結構的無足輕重的帶著鐐銬的即興表演，而是弱者為了利用強者的場所空間，所采取的機靈方式，從而為日常生活實踐增添了一些政治色彩(德·塞托，2009：38)。德·塞托認為，作為消費者的弱者群體的行為，不同于強者的攻城掠地的戰(zhàn)略行為，而是一種滲透到對方陣地的戰(zhàn)術行為。他借用軍事術語——戰(zhàn)略和戰(zhàn)術，來區(qū)別強者和弱者的行為。戰(zhàn)略是一種專有場所的確定性行動模型，而戰(zhàn)術則是利用他者的場所作為自己的場所。戰(zhàn)術行為通過碎片狀滲入到戰(zhàn)略空間，無法整體地把握這個空間，也無法遠離此空間(德·塞托，2009：39)。這些具體的巧妙技巧，包括施計策的藝術、獵人的狡猾、操作的變換、多樣的偽裝、興奮的發(fā)現(xiàn)等。他認為，這些運作的成就源自非常古老的學問，希臘人將其稱作“mètis”(米提斯)，而在中國則是《孫子兵法》所講的軍事藝術，或者是阿拉伯的《計謀之書》里的內容(德·塞托，2009：41)。

不僅僅是文化研究領域轉向了日常生活的實踐藝術，在人類學研究領域同樣具有這個傳統(tǒng)。最初是基于詮釋學傳統(tǒng)，美國文化人類學家克利福德·吉爾茨專門著有《地方性知識》論文集，然后是政治人類學家詹姆斯·斯科特運用這個概念來分析極端現(xiàn)代主義理性規(guī)劃項目如何被基層老百姓的地方性實踐知識所侵蝕或廢止，成為一些失敗的歷史景觀。在吉爾茨看來，地方性知識來源于地區(qū)文化傳統(tǒng)，這個文化傳統(tǒng)有自己的演變歷史和政體模式，但是它難以成為一個理性的科學系統(tǒng)，需要通過詮釋性方法，把他當作一個文本來分析部分和整體的關系，最后弄清楚其內部邏輯模式(吉爾茨，2004)。但是，許多人批判吉爾茨的整體文化模式論，尤其是在現(xiàn)代社會，任何傳統(tǒng)都不再是孤立的傳統(tǒng)，而是和現(xiàn)代發(fā)生著互滲的傳統(tǒng)。地方性實踐總是在全球化背景下的地方化過程，而不是一種孤立的地方化實踐(費瑟斯通，2009)。詹姆斯·斯科特把吉爾茨的地方性知識從傳統(tǒng)文化中解放出來，當作一種極端現(xiàn)代主義的理性規(guī)劃項目的對立面來看待的。他和德·塞托一樣，引用了古希臘概念“米提斯”一詞，來指稱所謂的現(xiàn)代化進程中的基層民眾的實踐性知識。他認為“米提斯”看來比任何其他的選擇，像“本土技術知識”、“民間智慧”、“實踐技能”、“技術知識”等，能更好地傳達他頭腦中實踐技能的意思(斯科特，2011：400)。斯科特認為，作為一種實踐技藝的米提斯盡管有其歷史傳統(tǒng)，但是更重要的是它會在現(xiàn)代化過程中，相對于極端現(xiàn)代主義的理性規(guī)劃和權力體系追求的簡單、清晰的宏大景觀，通過更加多變、實用和靈活的具體實踐，來發(fā)展和積累有效的知識。所以，他認為，米提斯總是地方化的，甚至是模糊的、不可言傳的，它介于天資靈感和被編纂知識間的巨大中間地帶，靠大量的漸進的眾人的實踐經(jīng)驗來積累和改變。他不認為傳統(tǒng)是固定不變的，只不過這種變化不是突然的和不連續(xù)的強制規(guī)劃。正是日積月累的大眾實踐智慧在侵蝕著那些宏大而不當?shù)木坝^項目和理性規(guī)劃，讓它變得適應人們的生存需要(斯科特，2011：403-428)。

德·塞托和詹姆斯·斯科特提出的“米提斯”——地方性實踐知識，或許是幫助我們理解當今中國城市社區(qū)治理實踐中反行政化趨勢的內在動力的理論源泉。它聽起來不如哈貝馬斯和漢娜·阿倫特的行動理論那么雄辯和激進，也沒有?？?、布迪厄的實踐理論那么系統(tǒng)和龐大，但是它可以幫助我們理解現(xiàn)實中基層社區(qū)干部和居民是如何多元、靈活和機智地發(fā)展地方化實踐策略，從而改變和重構制度化的社區(qū)管治結構，滿足社區(qū)干部和社區(qū)居民的實踐需要。石發(fā)勇(2005)和黃曉星(2011)對社區(qū)運動的個案研究表明，恰恰是日常分散而又隱蔽的鄰里空間和社會交往奠定了社區(qū)動員的微觀基礎，而不是正式的組織形態(tài)和公共空間。朱健剛(2012)的研究則進一步表明，都市社會運動主要是借助官方的合法性話語，而不是公開的合法權利，給基層社區(qū)居民提供了集體行動的表達模式，實現(xiàn)以理抗爭。這些研究盡管沒有明確表明運用地方性實踐知識這一理論范式，但其實就是沿著地方性實踐知識的理論方向，來尋找中國城市社區(qū)治理實踐的內在機制和動力。

下面，我們通過B市蓮花社區(qū)的案例來說明當前中國城市社區(qū)治理體制如何被權力體制改造成窗口式服務新型空間組織形態(tài)，以及在此空間結構的內部和下面，社區(qū)工作者和社區(qū)居民又是如何采取地方化實踐策略，來轉換和改變光鮮的社區(qū)公共管理形態(tài)，滿足自己的工作需要和生活需要的。本次調研的蓮花社區(qū)位于B市城區(qū)西南部，社區(qū)面積0.8平方公里，轄區(qū)內有樓房42棟，住戶7600余戶，居民2萬余人，為B市規(guī)模較大的社區(qū)。而且，該社區(qū)有家屬院、老舊居民樓、和各種商鋪，是屬于比較典型的混合型居民社區(qū)。我們分兩段進行了調查，2014年4月到7月初，我們歷時三個月在蓮花社區(qū)共進行了25天的非參與觀察，主要是統(tǒng)計社區(qū)工作者的組織結構、崗位職責和在崗工作時間，弄清楚B市蓮花社區(qū)的公共服務的空間結構和時間分布。隨后，在2015年的2月份，我們又對社區(qū)工作者和居民進行了參與式觀察和訪談，研究社區(qū)工作者如何在新公共服務時空結構中，轉換社區(qū)治理的話語資源，調動現(xiàn)有的社區(qū)管理體系，回應社區(qū)居民的需求的。

窗口式服務模式——社區(qū)公共服務的新空間組織形態(tài)

當前大城市的社區(qū)組織空間，已經(jīng)不再是人們印象中簡陋寒酸形象，而是已經(jīng)變成整潔、明亮的辦公服務形態(tài)。2006年《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見城市》頒布之后，發(fā)達地區(qū)的大中城市都加大了對社區(qū)基層組織的投入，保障了基層社區(qū)組織的辦公用房和辦公設施。但是，伴隨著國家對基層社區(qū)組織的投入，也帶來了對基層社區(qū)工作的組織結構的重組。通過空間結構的重組實現(xiàn)對人們日常行為的規(guī)訓是?？略凇兑?guī)訓與懲罰》一書中考古學式挖掘發(fā)現(xiàn)的主要權力技術(?？?，2007)。我們也發(fā)現(xiàn)B市的社區(qū)組織空間結構的重組成為一種?？滤f的規(guī)訓權力的運作機制。

根據(jù)1989年頒布的《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，可以分為三種類型：一類是居民自治性質的工作，包括維護居民合法權益、辦理社區(qū)公共事務和公共事業(yè)、調解民間糾紛、協(xié)助維護社區(qū)治安等；第二類是協(xié)助政府相關部門做好與居民有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作；第三是向政府部門反映居民的意見、要求和建議。2010年中辦和國辦頒發(fā)的《關于加強和改進城市居民委員會建設工作的意見》，也把居委會的工作分為三大類，分別是依法組織居民開展居民自治，依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作，依法依規(guī)組織開展有關監(jiān)督活動。但是，我們在B市蓮花社區(qū)調查時，居委會主任給我們提供的工作分類主要就是兩大類：一類是完成上級政府安排的輔助性行政工作；一類是直接為居民服務的工作。輔助性行政工作主要包括柜臺服務、信息報送以及參加上級組織的各種會議等工作；直接服務居民的工作主要包括入戶訪談和處理居民事務等兩項工作。工作內容的分類變動，反映的是權力機制的微觀實踐策略。這個分類模式的變動不是社區(qū)居委會自己調整的，實際上受街道辦事處領導意志影響的。而且，這個實踐中的工作分類更加直觀地體現(xiàn)了居委會工作的性質劃分和具體形式，比籠統(tǒng)地按照業(yè)務內容劃分更加清晰。

除了上述按照工作性質和具體形式的重新劃分，體現(xiàn)出一種行政權力對社區(qū)工作的切割，我們還發(fā)現(xiàn)其具體空間組織結構發(fā)生的變化。B市社區(qū)層面的組織結構可以分為三大類：社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會以及坐落于社區(qū)的公共服務站，被B市政府通俗地稱謂社區(qū)管理的三架馬車⑤。三大組織中的社區(qū)黨組織盡管是領導組織，但其實其人員構成大多數(shù)是社區(qū)居委會和服務站工作人員的黨員組成的。社區(qū)居委會是法定的社區(qū)居民自治組織，而社區(qū)服務站則是協(xié)助政府完成公共服務的管理平臺。按道理，社區(qū)居委會是社區(qū)組織的核心，是社區(qū)自治的骨干組織?？蓡栴}是，最不具有社區(qū)組織屬性的公共服務平臺卻成了重組社區(qū)組織空間形態(tài)的核心。不管是社區(qū)黨組織，還是社區(qū)居委會，他們的工作職責都要圍繞著街道辦事處在社區(qū)設置的公共服務站，重新組合成新的空間結構，建立規(guī)范化的服務窗口，實行窗口式服務，體現(xiàn)出一種整潔、規(guī)范的服務樣態(tài)。

以蓮花社區(qū)為例，其日常工作，除書記、主任以外，全部工作人員都要以服務站的窗口為平臺，分為三個受理窗口，每個窗口設組長、副組長，以及若干組員，專門負責幾項具體的工作。第一受理窗口成員有五人，即組長安大哥、副組長盛濤，組員秀珍、莉莉、和任韜。組長安大哥負責城建與環(huán)境，副組長盛濤主管社區(qū)計生工作，組員秀珍主管社區(qū)社會福利工作。

第二受理窗口成員有四人，其中組長樊內秀是社區(qū)黨委的組織委員、兼社區(qū)服務站非公組織的黨建工作；副組長鄭毅，社區(qū)服務站負責流動人口管理；組員雷雨，大學生社工，社區(qū)服務站負責社會組織；裴豐收，社區(qū)服務站負責殘疾人協(xié)會的協(xié)管員。

第三受理窗口成員有五人，組長王浮萍為社區(qū)黨委的紀委書記，負責社區(qū)黨務工作；副組長劉華麗，社區(qū)居委會綜合治理委員會主任，負責社區(qū)綜治調解；組員李華麗，社區(qū)服務站負責老年工作；婁黎航，社區(qū)服務站大學生社區(qū)工作者，負責社區(qū)青少年教育工作；曹樹人，社區(qū)服務站的勞動保障協(xié)管員。

通過社區(qū)工作人員的業(yè)務分工，我們可以發(fā)現(xiàn)當前城市社區(qū)工作雖然名義上分為三套組織，分屬不同性質的組織，但實際上三套組織都是圍繞著社區(qū)服務站的服務窗口而組織起來的，實行窗口式辦公服務。社區(qū)居委會名義上作為一種自治組織，也都圍繞著社區(qū)服務站的窗口式服務進行了重組。窗口式服務模式意味著當下的社區(qū)工作受到了現(xiàn)代行政管理風格的深入影響，通過柜臺和窗口設置，一方面使社區(qū)工作制度化和規(guī)范化，另一方面使社區(qū)工作人員拉開了和居民的距離，體現(xiàn)了一種程序化和檔案化的工作模式。這在工作空間上設置了一種結構，疏遠了社區(qū)組織和社區(qū)居民群眾的親密關系，減少了和居民直接互動方式。這么做，有利于減少社區(qū)組織和社區(qū)居民的摩擦和糾紛，給社區(qū)工作人員較大的主動性和安全感，但是同時卻會使社區(qū)組織行政化色彩日益濃厚，降低居民的便利和隨意接觸。

窗口服務模式下社區(qū)工作的任務類型和時間分布

為了進一步研究清楚當前社區(qū)工作者的具體工作類型和時間分布，受社區(qū)黨委會和居委會的委托，我們和他們一起共同設計出一個觀察統(tǒng)計每一個社區(qū)工作人員日常工作情況的記錄表格，來記錄和統(tǒng)計他們的在崗工作時間分布。

我們的觀察記錄跨度四個月，每個月去一星期左右，共計25天觀察記錄他們的日常工作內容，然后進行統(tǒng)計分析，來了解他們在不同工作崗位上的不同工作性質的時間分布。

首先，把他們每天的工作時間分為上午和下午兩個崗，上午的工作時間為9時至11時30分，下午的工作時間為14時至17時30分，調查期間共計47個崗次。我們統(tǒng)計出各個崗位各類工作時間總和，然后除以調查期間的在崗次數(shù)，得出崗均工作時間如下

在圖1中，我們發(fā)現(xiàn)崗均工作時間最短的為社會組織崗，為41.6分鐘；崗均工作時間最長的為社區(qū)青教崗，為78分鐘；各崗位的平均工作時間為55.4分鐘。

圖1　蓮花社區(qū)各崗位的崗均工作時間

其次，我們分別計算其社區(qū)輔助性行政工作和社區(qū)服務工作的時間分別比率。圖2是蓮花社區(qū)工作人員的輔助性行政工作和直接服務工作的時間分布比例。我們發(fā)現(xiàn)，在崗工作時間，蓮花社區(qū)各類社區(qū)工作者大部分時間都用于處理輔助性行政工作，占其在崗工作時間的76%；只有24%的時間用于直接服務居民。

圖2　蓮花社區(qū)輔助性行政工作和直接服務居民的時間分布比例

總體而言，我們發(fā)現(xiàn)蓮花社區(qū)工作者的崗均工作時間只有55分鐘，只占其每個崗的36%，這55分鐘的工作時間76%用于輔助性行政工作，24%用于直接服務居民工作。這表明，在貌似非常規(guī)范而工整窗口式社區(qū)公共服務形態(tài)下，實際在崗時間的有效工作總體飽和度是比較低的。也就是說，街道政府盡管在空間結構上對社區(qū)工作進行了結構化重組，但是在時間上并不能直接控制他們的實際工作。盡管社區(qū)干部不斷地抱怨社區(qū)工作負擔過重，抱怨各級政府部門和街道辦事處不斷地給他們增加額外負擔，但是實際調查顯示，他們的平時有效工作時間只有36%。其實區(qū)政府領導對此是有耳聞的，曾經(jīng)在2014年的區(qū)兩會上提出對社區(qū)工作批評，認為社區(qū)干部脫離群眾，工作拖沓，要求社區(qū)干部按照黨的群眾路線教育精神，增強服務居民群眾的意識。社區(qū)黨委書記就是按照區(qū)領導年初兩會上的講話，要求我們協(xié)助他做一個社區(qū)干部在崗工作時間飽滿情況的調查，以便于提前摸底，提出解決意見，推進本社區(qū)的工作。那除了這36%的有效工作時間，剩下64%的時間，社區(qū)工作人員都在干什么呢？這才是本案例接下來要討論的重點，蓮花社區(qū)工作的時間當然是不飽滿的，可是就是這36%的有限工作時間，其中76%都是輔助行政工作。這本身也不是社區(qū)組織應該從事的居民自治工作，工作不飽滿本身就是對政府部門和街道辦事處各項行政壓力的抵制。這當然不是一種有意識的反抗，作為政府設定的社區(qū)公共空間的占有者，他們不可能采取一種公開對抗性話語和意識來反抗政府。按照德·塞托的理論，作為占據(jù)強權戰(zhàn)略家控制的空間位置的弱勢無權者，只能是采用他們的話語、挪用他們的資源，采取靈活而又隱蔽的偽裝手段來實現(xiàn)自己的意圖。下面，我們就進入社區(qū)工作的非有效工作時間，來發(fā)現(xiàn)他們的日常實踐藝術。

無權者的日常行動——光鮮窗口服務模式下面的拉雜活計

前述，從社區(qū)工作者的在崗工作時間統(tǒng)計分析結果來看，有效工作時間只占其崗位時間的36%。這表明社區(qū)工作者雖然被安置到窗口式公共服務空間結構里，但是他們并沒有完全按照街道政府的要求從事所謂的有效工作。那他們在其他64%的時間里都干什么呢？2015年的1月份到2月份，我們又進入社區(qū)進行為期一個多月深入的參與式觀察。當我們進一步觀察其日常工作內容時，我們發(fā)現(xiàn)在光鮮的服務窗口的下面則是拉里拉雜的對付居民投訴的繁瑣活計。這些工作沒法寫入工作報告，也無法當作工作創(chuàng)新，申請政府購買服務，但是它們才是社區(qū)場域里每天發(fā)生的最核心、最隱蔽的交往策略和實踐智慧。

1.同事閑聊——作為有效工作基礎的“無效”活動。按照規(guī)范的公共服務管理，每個社區(qū)工作者都被分配了一個崗位，一切應該按照程序和制度辦事。但是，調研期間我們觀察到，各個崗位社區(qū)工作者有時處于一種比較輕松的狀態(tài)，社區(qū)工作者有時會一邊錄入數(shù)據(jù)、整理資料，一邊與同事閑聊、瀏覽網(wǎng)頁。乍看起來，社區(qū)工作較為清閑，但是一段時間后，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作者之間的閑聊其實是社區(qū)工作非常重要的一部分。因為在這種非正式的交流過程，社區(qū)工作人員之間實現(xiàn)了社區(qū)內部信息的交換。正如我們在上文介紹的，社區(qū)進行了崗位劃分，專人負責專崗，但是社區(qū)工作的性質則是復雜交叉的，需要他們相互溝通、合作。例如某戶家庭存在老齡問題，但是老齡崗位上的社區(qū)工作者與這戶家庭不熟，難以開展工作，很可能其他崗位的人，例如計生崗的，跟這家人打過交道，知道這家人的情況，而在相互溝通信息后，計生崗位的社工就能幫助老齡崗的社工解決工作問題。通過閑聊，社區(qū)工作者突破了街道辦事處強加的規(guī)范化、程序化公共管理空間布局。他們不是公開的抵制，而是通過既定工作崗位的看似“無效”的閑聊突破了公共服務空間的切割，建構自己方便有效的信息來源網(wǎng)絡，完成工作任務。在崗閑聊是一種違背公共管理規(guī)范需要嚴加控制的無效活動，但是正是無效活動才能奠定有效工作的基礎，因為社區(qū)許多復雜而隱蔽的信息無法通過正式的采訪活動，需要通過拉家常式的閑聊才能獲得。作為最基層的社區(qū)工作人員，必須發(fā)展和掌握這些隱蔽但是真實的信息，這樣才能完成臨時性特殊工作任務。

2.人情債——完成國家運動的社區(qū)動員機制

社區(qū)工作人員處于最底層，除了完成上級各部門交給社區(qū)的大量行政性工作，還要完成上級政府布置的臨時性任務。但是這些臨時任務靠規(guī)范性的窗口服務工作根本不可能完成，必須通過群眾動員才行，也就是周雪光(2012)和馮仕政(2011)所說的運動式治理策略。但是在群眾動員的操作層面，處于最底層的社區(qū)工作者既沒足夠的資金支持，也沒有強制性的力量來約束群眾，因此在實踐中社區(qū)工作人員就建構出一套“人情交換”策略，來動員社區(qū)積極分子，參與到各項工作任務中，協(xié)助他們完成任務。比如，通過社區(qū)巡邏，實現(xiàn)平安社區(qū)治理的任務，這是B市社區(qū)建設的重點。如何調動社區(qū)居民參與社區(qū)巡邏呢？單靠行政命令或者勸說是不夠有效的。調研期間，我們曾跟社區(qū)工作者在社區(qū)走訪，發(fā)現(xiàn)他們會根據(jù)居民的實際情況動員其參加到社區(qū)志愿活動中，例如參加社區(qū)巡邏、寫黑板報、加入社區(qū)調解隊伍或者給居民量血壓等。社區(qū)工作者建構人情債的策略具體包括如下幾種方式：

第一種方式是主動建構私人友情。社區(qū)工作者要利用各種機會和社區(qū)居民打招呼、拜訪那些退休干部、老教師、老街坊等，試圖建立私人友誼，以調動他們參與到諸如陽光協(xié)會和睦鄰坊中，發(fā)揮積極作用。筆者參加過一次蓮花社區(qū)的陽光協(xié)會暨睦鄰坊積極分子的新年座談會，社區(qū)干部把這些社區(qū)居民中的精英分子組織起來，給他們拜年和懇談，感謝他們一年來的配合，也邀請他們提提意見。雖然懇談會比較簡陋，但是確實增進了私人友誼。

第二種方式是把救助服務轉換成感恩關系。社區(qū)工作者利用社會救助和其他資源，幫助困難群體解決實際困難，同時發(fā)展出一種感激態(tài)度，把這些救助對象轉換成參與社區(qū)巡邏和其他活動的積極分子。比如社區(qū)巡邏隊許多人都是福利救助對象。而社區(qū)中一些外來商戶擔任治安執(zhí)勤志愿者，那是因為當他們的子女上學和課后托管時，社區(qū)工作者為其提供了協(xié)助和資源，所以他們也就要回報社區(qū)，積極參與社區(qū)的義務巡邏服務。楊敏的研究(2007)也發(fā)現(xiàn)社區(qū)利用福利救助來強制居民義務勞動，但是實際上許多低保對象都對于社區(qū)居委會的救助充滿感激，愿意加入社區(qū)義務巡邏等志愿活動。

第三種方式是利用外出培訓和物質獎勵來強化情感依附關系。蓮花社區(qū)相對于其他社區(qū)更加積極地適應政府購買服務項目，他們通過陽光居民協(xié)會申請政府的各項購買服務項目，獲得額外的專項資金。有了政府購買服務項目，社區(qū)黨委和居委會就可以利用這些額外資金舉辦外出培訓，提供物質獎勵等措施，來激勵強化那些社區(qū)積極分子，加強其對社區(qū)工作者的情感依附。在一次培訓會上，社區(qū)黨委書記告訴筆者：

“我們社區(qū)有政府購買項目，可以利用這部分機動資金搞外出培訓，其他社區(qū)都沒有這個錢。所以，我們把陽光協(xié)會和睦鄰坊的積極分子組織起來，到郊區(qū)培訓，也是對他們一種獎勵。”

而許多居民積極分子也告訴筆者，“我們書記就是能個兒，他們能夠想出點子出來，申請到政府資金，組織大家出來培訓。我們都很佩服他?！?/p>

所以，時隔三十多年，在城市社區(qū)里面依然延續(xù)著當年單位制時期安德魯·華爾德所說的那種有組織的依附關系形態(tài)(Walder,1983)，作為突破僵硬行政組織架構和程序的內在機制。

3.投訴與推諉——弱者對弱者的策略

社區(qū)工作者相對于街道辦事處是一種弱者，但是普通社區(qū)居民相對于社區(qū)工作者更是一種弱者。社區(qū)工作者通過上述人情機制，動員了一批社區(qū)居民中的積極分子，通過人情網(wǎng)絡關系，維持群眾動員。但是，還有許多社區(qū)居民對社區(qū)事務表示不滿和抱怨。他們又缺乏公開合法的途徑去申訴，更沒有所謂的自治協(xié)商組織來自我管理，只好到和他們發(fā)生直接聯(lián)系的居委會，進行投訴和抱怨。大致來說，蓮花社區(qū)的居民投訴主要有如下三種。

第一是鄰里糾紛。蓮花社區(qū)購買了政府的陽光調解工作室服務項目，社區(qū)布置了一間房間，把調解制度和程序都裝訂到鏡框里掛在墻上，并且把聘請的兼職調解員照片也都張貼到墻上，還聘請法官和社工老師對兼職的人民調解員進行培訓。但是，我們發(fā)現(xiàn)幾乎很少有專業(yè)的調解案例，運用專業(yè)方法進行社區(qū)糾紛調解。比如有一個案例是居民投訴睦鄰坊的社區(qū)積極分子請區(qū)綠化隊把自己家的樹給伐倒了，要求給予補償。社區(qū)調解主任叫來睦鄰坊積極分子問怎么回事，這位成員就說，她是讓綠化隊來伐自己家的死樹，綠化隊就順便把另一家的一顆死樹也給伐了。那家居民和睦鄰坊積極分子有矛盾，認為是睦鄰坊積極分子指使區(qū)綠化隊伐他家的樹木。社區(qū)調解主任并沒有去調解睦鄰坊積極分子和那家居民的矛盾，而是把投訴的居民推諉到區(qū)綠化隊，讓區(qū)綠化隊解決。綠化隊的工作人員則推諉說，是有居民打電話來，讓他們去伐死樹的，讓投訴的居民有意見找居委會協(xié)調。

第二是社區(qū)公共空間的使用糾紛。除了有居民糾紛需要調解之外，還有針對社區(qū)公共空間的使用狀況進行投訴的。比如蓮花社區(qū)也出現(xiàn)了停車問題，因為車位少，所以居民就私自在地上安裝地鎖霸占車位，其他居民就到社區(qū)投訴。但是社區(qū)并沒有開展公共論壇和民主議事制度，沒有有效的辦法來約束居民私自建立地鎖問題。社區(qū)黨委書記對此問題也很頭疼，但是也只能給投訴的居民寬寬心，勸解一些，并不能解決車位矛盾。

第三是居民直接投訴社區(qū)居委會的。比如有居民認為自己比較困難，認為居委會分配救助資金不公平，就到社區(qū)居委會來鬧，要求給予臨時救助。但是居委會認為他自私而且賴皮，不能縱容這種行為，所以明明知道他生活困難，就不給他救助。

總之，社區(qū)居民組織雖然是明義上的自治組織，但是被街道政府安置到一種準公共服務空間里，缺乏居民商議和民主管理的有效手段；同時，社區(qū)居民組織又不是正式的行政機構，沒有正式的行政權威和資源，無法進行依法行政，只能采取模糊的地方化的實踐智慧來處理問題。大致來說，社區(qū)工作者的應付策略主要包括如下幾類：

第一類是拖延策略。如果居民提出的訴求不是特別著急，又和居委會沒有形成相互合作的積極關系，那么社區(qū)工作者通常就會告訴他，這事不好辦，需要研究再說。拖延一段時間，居民可能就停止投訴了。調研期間，有一戶困難居民到居委會要求給予臨時救濟，但是居委會認為他家不是特別困難，而且不能鼓勵到居委會糾纏的，所以告訴他，下次再說吧，這次沒有指標了。

第二類是推諉策略。如果居民投訴的問題涉及其他職能部門，而且又不是直接領導，居委會也不愿攬事，就盡量推給職能部門。比如上述伐樹的案例，居委會就和區(qū)綠化隊相互推諉。也包括居民投訴的家庭房產(chǎn)糾紛，事情比較麻煩，居委會通常就他們推托到法院去起訴解決。

第三類是相互批評或補償?shù)恼{停策略。比如對于睦鄰坊積極分子之間的抱怨和矛盾，社區(qū)工作者掌握著考評和獎勵機制，所以就不能拖延、推諉，而是對他們進行相互批評，來調停相互競爭；要么就給予私下的補償，來平息爭論。

地方性實踐智慧的意義何在？

詹姆斯·斯科特和德·塞托告訴我們，無論是在威權體制下，還是在消費社會，作為弱者的基層大眾群體，并不是完全被動的。他們只不過不采取冒險的戰(zhàn)略行動，而是采取戰(zhàn)術性的行動，來抵抗各種支配體系。德·塞托說的很明確，他認為戰(zhàn)略和戰(zhàn)術的不同就是強者和弱者的行動方式的不同。有權力者通過專屬地點的布局，占領了一種空間結構，形成一種控制和監(jiān)控的技術，進而生產(chǎn)出一套專家政治的知識體系。然而，弱者雖然沒有自己的專屬地點，而是被分配到一個地點、一種商品，但是他們卻通過時機和計謀，來進入占領者的陣地，進行偷獵性活動，重新組織具體的消費活動，實現(xiàn)了自己的使用方式(德·塞托，2009：91-99)。德·塞托認為，戰(zhàn)略家通過構建空間，生產(chǎn)出一個控制性社會，但是該社會被用于戰(zhàn)術活動的不計其數(shù)的且不可見的布朗運動(德·塞托，2009：101)。正是這不計其數(shù)的布朗運動，在改變和挪用著戰(zhàn)略家的社會空間，讓那些喜歡大而不當?shù)暮甏笠?guī)劃項目悄然失敗(斯科特，2011)。

蓮花社區(qū)的案例恰恰展示了德·塞托和詹姆斯·斯科特所說這種實踐策略。蓮花社區(qū)組織一方面被基層政府重新組合成分類清晰的各種服務窗口，并要求他們按照規(guī)范化的行政流程進行公共服務。這體現(xiàn)了米歇爾·?？滤f的權力物理學的特征。但是因為社區(qū)事務的事無巨細，以及社區(qū)居民不斷制造的麻煩事務，使得基層社區(qū)工作者不能坐在辦公室里提供規(guī)范的窗口式公共服務。窗口服務的有效工作時間只占他們每個崗位的36%，另有64%的時間他們必須處理各種居民的拉雜事務。在光鮮的窗口服務模式下面，社區(qū)工作者必須通過地方化實踐智慧，來動員居民，解決麻煩，完成社區(qū)治理任務。他們必須和居民搞好關系，通過人情世故來動員社區(qū)積極分子參與到突發(fā)事件的值班巡邏過程；也必須通過閑聊來交換居民信息，打通因為行政分隔導致的信息碎片；甚至需要利用公私資源建構人情往來，來吸納積極分子參與到日常志愿服務中，完成諸如出黑板報、收衛(wèi)生費、樓門管理等雜項工作；面對居民的投訴，他們需要通過拖延、推諉和調停策略，來應付麻煩。這些瑣碎而雜亂的日常工作被一種整潔、漂亮的規(guī)范化服務窗口所掩蓋。但是，這正是德·塞托所說的城市基層大眾的日常實踐的特征，“關于地點的敘述只不過是一些零碎活計。它們是用世界的碎屑做成的?！@些異質甚至對立的內容填補了敘述的同質形式。多余的東西以及其他的東西(來自于他出的細節(jié)以及增生)滲入到既定范圍和既成秩序之中。因此，我們甚至得到了空間實踐和已建秩序之間的關系。從表面上來看。這種秩序四處被意義的省略、衍生以及缺席立了樁、打了洞：這是一個篩子式的秩序。”(德·塞托，2009：185)當前中國城市社區(qū)公共管理空間秩序又何嘗不是被基層居民的麻煩打洞，成為一種篩子式的秩序呢？可是正是篩子式秩序產(chǎn)生了一種危機，透漏進一束光線，讓我們去思考和尋找社區(qū)治理轉型的潛在動力。它提示我們行政吸納社區(qū)治理模式并不是一種有效的治理模式，政府投入興建的光鮮的社區(qū)公共服務窗口并不能包裹住社區(qū)工作者日常實踐的危機和雜亂。而這種危機和雜亂恰恰反映了當下城市社區(qū)治理名不副實的現(xiàn)狀。社區(qū)工作者一方面是所謂的專職工作者，一方面又是居民自治的領袖，一方面又是街道聘任的合同工，多重身份拉扯下的社區(qū)工作者只能發(fā)展出一套名不副實的工作策略。它告訴我們，社區(qū)治理的介入焦點在于日常實踐領域和實踐策略，而不是組織形態(tài)和制度類型。組織形態(tài)和制度類型是權力生產(chǎn)的領域，而日常實踐則是社區(qū)工作者反作用力的方式和策略。社區(qū)工作者的隱蔽而靈活的實踐策略作為一種突破建制力量的手段，是否會導向民主協(xié)商式社區(qū)治理和發(fā)展，還是一個未知數(shù)。

①比如北京市在2000年頒布實施了《北京市社區(qū)事業(yè)干部管理指導意見》，規(guī)定社區(qū)居委會主任、副主任和委員當選后和街道簽訂聘任合同，納入事業(yè)編制管理。但是2002年頒布實施《北京市社區(qū)專職工作者管理意見》又取消了他們的事業(yè)編制干部身份，把其僅僅當作街道聘任的專職工作者。

②比如2008年北京市頒布施行了《北京市社區(qū)工作者管理辦法(試行)》，取代了原來的《北京市社區(qū)專職工作者管理意見》，強調社區(qū)工作者要一般要持有國家社會工作者職業(yè)水平證書，但是有關社區(qū)工作者的職責范圍和考評獎勵機制的規(guī)定依然是圍繞著街道政府的中心展開。

③2011年2月，在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話中，胡錦濤提出，要“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”。

④《北京東城區(qū)探索網(wǎng)格化社會管理新模式》，《北京日報》2011年6月2日。http://news.sina.com.cn/c/2011-06-02/041622572749.shtml

⑤有研究把社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司當作社區(qū)組織的三駕馬車(李友梅，2007)，這是針對城市新興商品房小區(qū)來言的。但是，業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司并不是政府資助和扶持的社區(qū)組織，也不是所有城市社區(qū)都有的社區(qū)組織類型。我們這里僅就政府控制的社區(qū)組織進行討論，暫不討論自發(fā)成立、自己組織的業(yè)主委員會和收費服務的物業(yè)管理公司。

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〔責任編輯：畢素華〕

郭偉和，中國政法大學社會學院教授，guoweihe@vip.sina.com。北京，100088

*本論文從研究大綱到寫作，均和研究點社區(qū)干部協(xié)商討論，但是根據(jù)研究倫理，本論文中的地名和人名均做化名處理。這里向研究點的各位社區(qū)干部和居民表示謝意。豐寶賓和劉然兩位研究生參與了本文的資料收集過程和論文初稿的寫作，這里一并致謝。但是最后文責本作者自負。