泰安：規(guī)劃大數(shù)據(jù)提升城市管理

文｜鞏躍強 陳業(yè)東 梁大圣 張傳坤

規(guī)劃大數(shù)據(jù)是規(guī)劃行業(yè)與大數(shù)據(jù)相結(jié)合的產(chǎn)物，是繼規(guī)劃與GIS相結(jié)合后的又一跨越性進步。規(guī)劃大數(shù)據(jù)體現(xiàn)了豐富、高效、開放、科學、即時、智慧的大數(shù)據(jù)特征，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟社會與城市發(fā)展進入轉(zhuǎn)型時期后，以人為本、可持續(xù)發(fā)展、公開透明等理念。規(guī)劃一張圖系統(tǒng)作為規(guī)劃大數(shù)據(jù)在城市管理中的典型應(yīng)用之一，能夠解決規(guī)劃全生命周期成果轉(zhuǎn)換、規(guī)劃成果共享、規(guī)劃各層次之間沖突發(fā)現(xiàn)和沖突解決、規(guī)劃快速決策等當前城市規(guī)劃急需解決的問題，成為目前規(guī)劃行業(yè)、規(guī)劃信息化產(chǎn)業(yè)競相研究的對象。

泰安市一張圖系統(tǒng)建設(shè)

泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)面向規(guī)劃業(yè)務(wù)應(yīng)用，集成GIS數(shù)據(jù)存儲、GIS空間分析、GIS數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)備份、數(shù)據(jù)服務(wù)、云計算、通訊網(wǎng)絡(luò)等先進技術(shù)，可與公眾服務(wù)平臺、政府服務(wù)平臺、智慧城市平臺相接駁。

1、建設(shè)重點

規(guī)劃數(shù)據(jù)基本架構(gòu)及規(guī)劃數(shù)據(jù)的存儲和管理。整合現(xiàn)有規(guī)劃數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)形成可擴展、可累計、可分析、可統(tǒng)計的規(guī)劃數(shù)據(jù)；利用現(xiàn)代計算機技術(shù)存儲和管理規(guī)劃數(shù)據(jù)。

面向大數(shù)據(jù)的規(guī)劃一張圖應(yīng)用系統(tǒng)的實現(xiàn)。以規(guī)劃數(shù)據(jù)為核心，構(gòu)建符合泰安市規(guī)劃實際的應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)規(guī)劃的查詢、規(guī)劃的分布統(tǒng)計、規(guī)劃的評價、規(guī)劃審批的查詢、規(guī)劃與規(guī)劃審批的對比分析等。

一張圖系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新機制。規(guī)范規(guī)劃數(shù)據(jù)的更新和迭代，確保數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性和準確性；一張圖系統(tǒng)適應(yīng)規(guī)劃大數(shù)據(jù)的調(diào)整和更新迭代。

2、系統(tǒng)建設(shè)目標

硬件環(huán)境改造。采用先進的計算機軟硬件技術(shù)，實現(xiàn)整體環(huán)境對云服務(wù)的支撐、無人值守的數(shù)據(jù)實時備份、數(shù)據(jù)的無損恢復及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的安全。

數(shù)據(jù)標準體系。結(jié)合泰安市城市規(guī)劃的實際和規(guī)劃業(yè)務(wù)的承轉(zhuǎn)習慣，搭建規(guī)劃數(shù)據(jù)基本框架，并制定與之相適應(yīng)的數(shù)據(jù)規(guī)范和標準體系。

數(shù)據(jù)整理。確立數(shù)據(jù)整理工具和數(shù)據(jù)整理流程，對歷年規(guī)劃局累積的規(guī)劃數(shù)據(jù)進行分類整理、業(yè)務(wù)檔案歸檔，按照規(guī)劃數(shù)據(jù)基本框架和數(shù)據(jù)標準體系建設(shè)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，發(fā)布數(shù)據(jù)服務(wù)。

應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。實現(xiàn)規(guī)劃一張圖系統(tǒng)及后臺維護系統(tǒng)，開發(fā)與規(guī)管系統(tǒng)對接的接口。

數(shù)據(jù)更新機制。面向規(guī)劃業(yè)務(wù)，制定數(shù)據(jù)更新制度和數(shù)據(jù)更新技術(shù)規(guī)范，確保系統(tǒng)的實時性和可持續(xù)性。

圖1 系統(tǒng)總體邏輯框架圖

圖2 規(guī)劃大數(shù)據(jù)基本框架的邏輯結(jié)構(gòu)

圖3 規(guī)劃一張圖系統(tǒng)功能架構(gòu)

3、總體架構(gòu)設(shè)計

依據(jù)項目的建設(shè)目標，結(jié)合大數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理技術(shù)，項目總體框架分為五層（圖1），分別為信息化基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、一體化應(yīng)用開發(fā)與集成框架、應(yīng)用軟件系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用。在五層結(jié)構(gòu)外，輔以標準規(guī)范和組織體制兩個保障體系，規(guī)范整個項目的相關(guān)應(yīng)用。

4、數(shù)據(jù)基本框架設(shè)計

泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架分為四層（圖2）：第一層為邏輯組，按照規(guī)劃的功能時序特征對規(guī)劃數(shù)據(jù)進行分組；第二層為數(shù)據(jù)分類，按照規(guī)劃的應(yīng)用特征對規(guī)劃數(shù)據(jù)進行分組；第三層為規(guī)劃專題，根據(jù)細化數(shù)據(jù)分類來設(shè)定，每個專題包含或多或少的數(shù)據(jù)圖層；第四層為數(shù)據(jù)圖層，面對具體的規(guī)劃數(shù)據(jù)。層之間是多對多的映射關(guān)系。

5、功能基本框架設(shè)計

泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)以規(guī)劃大數(shù)據(jù)為核心，實現(xiàn)了規(guī)劃大數(shù)據(jù)的多態(tài)展示、規(guī)劃大數(shù)據(jù)的圖文互查、同層次或不同層次數(shù)據(jù)之間的分屏對比、規(guī)劃指標的對比、規(guī)劃影響范圍分析、任意時間段或任意區(qū)域分類規(guī)劃的統(tǒng)計分析、CAD數(shù)據(jù)與規(guī)劃數(shù)據(jù)的對比等規(guī)劃大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)應(yīng)用（圖3）。

6、建設(shè)過程

泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)建設(shè)成立了以局主要負責人為組長的領(lǐng)導小組（下設(shè)實施、監(jiān)督、采購、調(diào)度四個分組），分解為前期調(diào)研、數(shù)據(jù)整理、系統(tǒng)開發(fā)、試運行、系統(tǒng)驗收五個階段進行。領(lǐng)導小組定期召開系統(tǒng)建設(shè)調(diào)度會議，聽取項目每個階段的進度，解決遇到的困難，確保項目有序高效的進行。

7、實施難點及對策

數(shù)據(jù)整理。由于數(shù)據(jù)累積的時間跨度長、數(shù)據(jù)的標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)的制作規(guī)范不嚴謹，造成數(shù)據(jù)整理時數(shù)據(jù)類型的轉(zhuǎn)換費時費力、歸類不精準。為解決該問題，泰安市地理信息中心征得規(guī)劃局的同意，在全局抽調(diào)技術(shù)骨干成立數(shù)據(jù)整理小組，制定周密的數(shù)據(jù)整理計劃，逐個項目結(jié)合整合調(diào)整，采用自檢、互檢、審核、審定等一系列檢驗措施確保數(shù)據(jù)整理成果的可靠性和科學性。

數(shù)據(jù)組織。規(guī)劃數(shù)據(jù)與GIS結(jié)合之后呈現(xiàn)出多態(tài)性，如何將規(guī)劃成果更有效地組織在一起成為數(shù)據(jù)組織工作的一大難題。泰安市地理信息中心的做法是從規(guī)劃周期的全局出發(fā)，兼顧功能和業(yè)務(wù)兩方面的需求，邀請數(shù)據(jù)生產(chǎn)、業(yè)務(wù)審批、規(guī)劃編制、規(guī)劃決策等方面的專家和技術(shù)骨干進行探討，最終形成符合規(guī)劃實際、接駁國家地理信息數(shù)據(jù)標準的數(shù)據(jù)組織模型。

規(guī)劃應(yīng)用。規(guī)劃一張圖系統(tǒng)的專業(yè)特征很大程度上體現(xiàn)在以GIS空間分析功能為技術(shù)基礎(chǔ)的規(guī)劃分析上，也是一張圖建設(shè)成敗的重要標簽。泰安市地理信息中心并沒有大而全地上馬全部的規(guī)劃分析應(yīng)用，而是結(jié)合自身的數(shù)據(jù)特點有選擇地進行實施。通過與開發(fā)人員的溝通，構(gòu)建既符合規(guī)劃邏輯又適應(yīng)規(guī)劃傳統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)用。

圖4 規(guī)劃大數(shù)據(jù)基本框架

泰安市一張圖系統(tǒng)建設(shè)成果

1、面向規(guī)劃大數(shù)據(jù)的基本框架

泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)基本框架（圖4）第一層包括規(guī)劃基礎(chǔ)、規(guī)劃現(xiàn)實、規(guī)劃實施、規(guī)劃監(jiān)察、規(guī)劃歷史、預期規(guī)劃六個組；第二層包括規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、批后管理、監(jiān)察數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)5個一級類和20個二級細類；第三層由104個規(guī)劃專題構(gòu)成；第四層為306個數(shù)據(jù)圖層，面對具體的規(guī)劃數(shù)據(jù)。泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架充分體現(xiàn)了“預期——現(xiàn)實——歷史”、“全程監(jiān)察”的規(guī)劃數(shù)據(jù)生命周期。

2、規(guī)劃大數(shù)據(jù)標準和規(guī)范

圍繞泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架，依據(jù)國家相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)定，泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)制定了6個相關(guān)的數(shù)據(jù)標準和規(guī)范：《泰安市規(guī)劃編制成果空間數(shù)據(jù)建庫規(guī)范》、《泰安市規(guī)劃編制成果空間要素編碼規(guī)范》、《泰安市規(guī)劃編制成果電子數(shù)據(jù)提交規(guī)范》、《泰安市規(guī)劃業(yè)務(wù)審批空間數(shù)據(jù)庫標準》、《泰安市規(guī)劃業(yè)務(wù)審批制圖規(guī)范》、《泰安市基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)規(guī)范》。泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)標準和規(guī)范是泰安市規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架的具體化，規(guī)范了泰安市規(guī)劃編制，有效提高了泰安市城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)審批、管理與信息化應(yīng)用水平。

3、規(guī)劃數(shù)據(jù)的專題化組織

規(guī)劃專題組織方式是規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架的具體應(yīng)用，也是對數(shù)據(jù)整理成果的邏輯組織。泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)數(shù)據(jù)組織為104個規(guī)劃專題；以控制性詳細規(guī)劃為例，與控規(guī)相關(guān)的數(shù)據(jù)圖層為24個，組織為5個規(guī)劃專題。

一方面，以規(guī)劃專題為單位，用戶可一次性瀏覽該專題的多個圖層，可快速滿足用戶的常規(guī)需求，縮減用戶組織數(shù)據(jù)圖層的時間，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的速度和效率；另一方面，規(guī)劃專題為數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了較為真實的邏輯環(huán)境，便于整體把握和綜合調(diào)控。

圖5 數(shù)據(jù)更新通用流程

4、一張圖應(yīng)用系統(tǒng)

一張圖應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)了六個方面的主要功能：規(guī)劃專題的加載、移除、疊加、收藏、可視化管理、透明度調(diào)節(jié)、自定義標簽等；指標查詢、項目信息查詢、項目檔案查詢、關(guān)聯(lián)規(guī)劃查詢；規(guī)劃業(yè)務(wù)統(tǒng)計、規(guī)劃項目統(tǒng)計、規(guī)劃指標統(tǒng)計、規(guī)劃沖突發(fā)現(xiàn)、規(guī)劃證書統(tǒng)計；自定義范圍用地平衡分析、影響范圍分析、規(guī)劃指標對比、規(guī)劃方案對比、不同層次規(guī)劃對比；規(guī)劃預案的展示、規(guī)劃三維模型的展示、歷史規(guī)劃的演變；規(guī)劃監(jiān)察數(shù)據(jù)的定位、展示、與規(guī)劃項目的比對。

5、規(guī)劃數(shù)據(jù)更新機制

在規(guī)劃一張圖系統(tǒng)建設(shè)后期，制訂了《泰安市規(guī)劃局規(guī)劃一張圖系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新管理工作辦法》和《規(guī)劃一張圖系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新技術(shù)規(guī)范》，該規(guī)范與泰安市規(guī)劃局正在使用的規(guī)管系統(tǒng)相對接，將規(guī)劃大數(shù)據(jù)更新細化為項目更新、項目調(diào)整更新和紅線更新三類，分別對應(yīng)不同類型的規(guī)劃業(yè)務(wù)，確保了規(guī)劃大數(shù)據(jù)隨業(yè)務(wù)的進展同步更新（圖5）。

泰安市規(guī)劃一張圖系統(tǒng)成果分析及展望

1、取得的成果

提升數(shù)據(jù)處理水平、豐富數(shù)據(jù)成果、強化成果管理。數(shù)據(jù)處理能力明顯提升，先后為多個政府部門、局內(nèi)部單位提供多項專題數(shù)據(jù)或?qū)ｍ棓?shù)據(jù)服務(wù)，大大超出往年同期水平。

提高規(guī)劃編制效率、快速響應(yīng)規(guī)劃決策、提升審批的質(zhì)量。分擔規(guī)劃編制前期數(shù)據(jù)收集工作，為規(guī)劃編制提供更全面的數(shù)據(jù)支持；提供規(guī)劃分析工具，快速響應(yīng)即時規(guī)劃決策；提供數(shù)據(jù)比對工具，有效辨識項目送審材料的準確性。

在社會管理中形成一定的影響力、為城市管理提供更多可能性。通過工作人員的交流，規(guī)劃一張圖系統(tǒng)在社會管理層面上慢慢形成一定的影響力，一張圖慢慢進入城市管理人員的視角。

2、存在的不足

缺少智能規(guī)劃模型。規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)用比較簡單，僅能滿足當前被動的簡單分析模式，對于較復雜的智能規(guī)劃行為支持較差，缺少理論與技術(shù)上的支持。

規(guī)劃沖突難以解決。規(guī)劃不同層次之間的雖然存在法律效率的不同，但落實到具體項目比較難以把握；規(guī)劃同層次之間的沖突沒有科學可靠的依據(jù)進行處理。

標準推行與技術(shù)培訓。數(shù)據(jù)標準的推行存在較大的阻力；一張圖的數(shù)據(jù)處理精度和難度提升較大，普通業(yè)務(wù)受理人員短期內(nèi)的培訓收效較小，對數(shù)據(jù)的把握不到位，給數(shù)據(jù)整理和數(shù)據(jù)更新帶來較大困難。

3、未來展望

智能化規(guī)劃。追隨技術(shù)進步和智能化規(guī)劃模型的研究，面向規(guī)劃大數(shù)據(jù)的一張圖系統(tǒng)將搶占智能化城市管理的先機。

多規(guī)合一。面向大數(shù)據(jù)的一張圖系統(tǒng)在數(shù)據(jù)的整體呈現(xiàn)、數(shù)據(jù)組織管理、數(shù)據(jù)更新多個方面走在了前列，為多規(guī)合一打下堅實的基礎(chǔ)。

規(guī)劃公眾平臺。一張圖系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境上已經(jīng)達到公眾服務(wù)的要求，所欠缺的是公眾服務(wù)的策劃和相關(guān)政策的符合問題。