建設(shè)有中國特色的社會治理體制

文｜皮定均

數(shù)字城管系統(tǒng)由城市管理發(fā)展到社會管理、公共服務(wù)和經(jīng)濟工作，責(zé)任主體由政府為主到政府與社會共治，責(zé)任制由監(jiān)督主體到“四類”主體，閉環(huán)系統(tǒng)由單一到復(fù)合，普通手機和計算機為終端到以智能手機為終端，一個領(lǐng)域廣闊、人人都在其中的事聯(lián)網(wǎng)正在開始形成。

有中國特色的社會治理體制核心是政府管理與社區(qū)自治的有機結(jié)合，社區(qū)居委會通過建立以樓、門長為骨干的志愿者協(xié)會和以單位及部分市民為主體的城市管理等各類行業(yè)協(xié)會有效地把市民和單位組織起來，依法進行自我管理與自我服務(wù)，政府在法律、政策、財力、物力和輿論等五個方面給予支持，當然這一體制還包括政府與市場主體、院校、律師等各方面的合作。

為什么要建立中國特色的社會治理體制

生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展經(jīng)濟全球化已經(jīng)成為一種趨勢。社會資源的優(yōu)化配置，要求政府、社區(qū)、企業(yè)、大專院校、科研院所、律師等等發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，協(xié)作做好社會管理和公共服務(wù)，社會治理體制的建設(shè)就成為必然。

市場經(jīng)濟體制的客觀要求。利益主體多元化是市場經(jīng)濟體制的一個重要特征。利益主體多元化使社會分為不同的階層，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)不同、受教育程度不同等多種原因?qū)е虏煌A層之間；同一階層不同群體之間訴求都有較大的差異。這些差異導(dǎo)致政府開展的管理和提供的服務(wù)很難滿足全體社會成員的需求。這就需要政府和社會各方開展合作，共同開展管理與服務(wù)工作，最大限度地協(xié)調(diào)好不同利益主體、不同群體之間的關(guān)系，兼顧社會各方的需求。

實現(xiàn)“要我干”到“我要干”的基本途徑。相當一個時期以來政府與市民、單位、物業(yè)公司的關(guān)系是管理者與被管理者的關(guān)系，在落實“門前三包”、“安全生產(chǎn)”等相關(guān)法律法規(guī)的過程中，市民、單位和物業(yè)公司一直處于被動地位，相關(guān)法律法規(guī)的落實是政府要我這么做的，主人翁意識難以確立。通過建立政府與社區(qū)共同管理的體制，讓社區(qū)成員從被管理者變成管理者，從政府讓我干轉(zhuǎn)變成自己的家園自己管理，從被動地遵守法律法規(guī)到主動地共同建設(shè)干凈整潔安全舒適的社區(qū)環(huán)境。

十八屆三中全會的要求。十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中，“全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”條文里提出要“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。

如何使這一體制有效運行

第一、建立“四類”責(zé)任主體無縫隙、實名制、常態(tài)化的“承包”責(zé)任制

“四類”責(zé)任主體：依法確定的落實各項法律法規(guī)的責(zé)任主體；管理主體；執(zhí)法主體和監(jiān)督主體。通常情況下責(zé)任主體是各類社會單位和市民；管理主體是街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、社區(qū)（行政村）和部分政府職能部門；執(zhí)法主體是有行政處罰權(quán)政府職能部門；監(jiān)督主體是各級政府成立的監(jiān)督指揮中心及其管理的隊伍。

“四類”責(zé)任主體無縫隙、實名制、常態(tài)化的承包責(zé)任制是指：在法定責(zé)任的區(qū)域內(nèi)不留任何死角和縫隙地、根據(jù)一線工作人員數(shù)量劃分若干個小的責(zé)任區(qū)域，由一個人負責(zé)一個責(zé)任區(qū)域，以相對固定方式實名制負責(zé)落實該區(qū)域的法定責(zé)任，執(zhí)法人員在此基礎(chǔ)上實行相鄰兩個執(zhí)法網(wǎng)格的責(zé)任人，互相協(xié)助執(zhí)法。一旦人員發(fā)生變動及時進行更換。并在此基礎(chǔ)上將所有人員按照事先確定的標準納入復(fù)合的數(shù)字化城市管理閉環(huán)運行系統(tǒng)，該系統(tǒng)對每一個人的履責(zé)情況進行自動評價，評價結(jié)果與獎懲直接掛鉤。

管理主體

責(zé)任主體

第二、建立標準化、規(guī)范化、數(shù)量化基礎(chǔ)上的“四類”責(zé)任主體有機聯(lián)系的復(fù)合閉環(huán)運行系統(tǒng)

這一系統(tǒng)是數(shù)字城管系統(tǒng)的升級版。

標準化：就是相關(guān)各方依照法律法規(guī)和政策制定系統(tǒng)運行的基本標準，包括立案結(jié)案標準；處置流程標準；復(fù)查核查標準和考核評價標準。

規(guī)范化：就是在制定四類標準化的同時，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、更新、使用；“四類”責(zé)任主體實時變更；根據(jù)系統(tǒng)運行效果實施的物質(zhì)和精神獎勵等等涉及系統(tǒng)運行的各個方面都建立相應(yīng)的制度規(guī)范，使系統(tǒng)在標準和規(guī)范的基礎(chǔ)上運行，基本不受人為因素的影響。

數(shù)量化：就是在標準化和規(guī)范化的基礎(chǔ)上，通過數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和在此基礎(chǔ)上逐步完善的軟、硬件建設(shè)，實現(xiàn)對案件立案、處置、結(jié)案和任務(wù)完成情況的量化統(tǒng)計、分析和對“四類”主體的量化評價。

“四類”責(zé)任主體有機聯(lián)系：按照事先各方依法共同制訂的標準和規(guī)范，確定“四類”責(zé)任主體在完成任務(wù)、處置案件、績效評價等方面的相互關(guān)系，并通過數(shù)字城管系統(tǒng)無縫銜接。

復(fù)合閉環(huán)系統(tǒng)包括四個子系統(tǒng)：一是法律法規(guī)落實子系統(tǒng)；二是運行質(zhì)量控制子系統(tǒng)；三是激勵機制子系統(tǒng)；四是約束機制子系統(tǒng)。

執(zhí)法主體

監(jiān)督主體

第三、手段創(chuàng)新，使系統(tǒng)運行更加高效、便捷

手段創(chuàng)新就是在數(shù)字城管系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，把“四類”責(zé)任主體承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的復(fù)合閉環(huán)運行系統(tǒng)與移動互聯(lián)網(wǎng)、智能手機相結(jié)合，實現(xiàn)上述流程的自動化，極大地提高了系統(tǒng)運行的效率。例如：監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)“門前三包”案件，用智能手機上報，系統(tǒng)就會自動將該案件派發(fā)到案件所在社區(qū)城市管理協(xié)會責(zé)任人的智能手機上，該責(zé)任人處置完畢后，只要點擊“整改完畢”， 系統(tǒng)就會自動告知監(jiān)督員核查。如果社區(qū)責(zé)任人點擊“整改無效”，系統(tǒng)就會自動將案件派發(fā)給街道辦事處城建科責(zé)任人，……。

案件在“四類”責(zé)任主體一線工作人員之間的流轉(zhuǎn)（通過智能手機）全部實現(xiàn)了自動化。當然，這種自動化是建立在細化深化標準、實時準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和嚴格的錯案追究制度基礎(chǔ)上的。

在數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，“四類”主體承包責(zé)任制與移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的有機結(jié)合正在從根本上改變著傳統(tǒng)的管理和服務(wù)方式，為建立全新的、更高效率的社會經(jīng)濟運行模式提供了無限的可能。

數(shù)字城管系統(tǒng)由城市管理發(fā)展到社會管理、公共服務(wù)和經(jīng)濟工作，責(zé)任主體由政府為主到政府與社會共治，責(zé)任制由監(jiān)督主體到“四類”主體，閉環(huán)系統(tǒng)由單一到復(fù)合，普通手機和計算機為終端到以智能手機為終端，一個領(lǐng)域廣闊、人人都在其中的事聯(lián)網(wǎng)正在開始形成，它與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的結(jié)合將改變我們的工作和生活。

北京市朝陽區(qū)管理方式變革

北京市朝陽區(qū)在“門前三包”、消防安全、流動人口管理等方面的實踐證明：這一體制是可以實現(xiàn)的。

待辦案件頁面

日常檢查頁面

以智能化“門前三包”責(zé)任單位管理工作為例，其試點工作起步于2012年，已在23個社區(qū)全面運行，目前正在向重點區(qū)域的269個社區(qū)（行政村）推廣，智能化“門前三包”責(zé)任單位管理工作從體制、機制、方式和手段等四個方面進行創(chuàng)新，從根本上推進管理方式的變革，取得了良好的效果。

1. 創(chuàng)新管理體制

政府的管理向政府和社會的共同治理轉(zhuǎn)變，社區(qū)通過“門前三包”協(xié)會將“門前三包”責(zé)任單位組織起來進行自我管理，政府從法律、政策、財力、物力、輿論等方面予以支持。

監(jiān)督中心與區(qū)市政市容委制定并實施《關(guān)于推進智能化“門前三包”責(zé)任單位服務(wù)管理工作的意見》，要求街道（地區(qū)）辦事處把對“門前三包”責(zé)任單位的日常管理工作依法委托給社區(qū)（行政村）。對于進行委托管理的街道（地區(qū)）辦事處，在月考核中給予獎勵。社區(qū)（行政村）組織轄區(qū)內(nèi)的社會單位和居（村）民骨干成立相應(yīng)的城市管理協(xié)會，制定《社區(qū)城市管理協(xié)會章程》、《社區(qū)城市管理協(xié)會規(guī)章制度》等相關(guān)規(guī)章制度，切實落實的，給予獎勵。

在智能化“門前三包”試點工作中，成立城市管理協(xié)會和每月召開“門前三包”責(zé)任單位講評會作為必須完成的基本任務(wù)。在正在推進的269個社區(qū)（行政村）試點工作中，把街鄉(xiāng)依法委托社區(qū)（行政村）對“門前三包”責(zé)任單位進行日常管理作為基本任務(wù)。

社區(qū)通過城市管理協(xié)會的形式，有效組織“門前三包”責(zé)任單位開展以互檢互查為主要內(nèi)容的自我管理，依法自我發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。作為一項基本任務(wù)試點社區(qū)已經(jīng)通過系統(tǒng)上傳了成立“城市管理”協(xié)會的工作記錄和活動照片。

監(jiān)督中心將實踐中涌現(xiàn)出的先進典型經(jīng)驗在智能化“門前三包”責(zé)任單位管理的智能手機中加以介紹，讓各個試點社區(qū)能夠?qū)崟r地學(xué)習(xí)他們的先進經(jīng)驗。香河園街道多年來堅持以由社區(qū)居委會主任為會長，社區(qū)內(nèi)有代表性的社會單位、物業(yè)公司、志愿者代表參加的城市管理協(xié)會形式，對“門前三包”責(zé)任單位進行互檢互查，其月平均發(fā)案數(shù)僅僅是城管管理的五分之一。建外街道永安里東社區(qū)成立環(huán)境聯(lián)合治理委員會，物業(yè)公司、社會單位為會員，進行互檢互查、每月召開例會，充分發(fā)揮物業(yè)公司在社區(qū)管理中的作用。小關(guān)街道城管隊員兼任社區(qū)環(huán)境委員會副主任，通過前期領(lǐng)著社區(qū)干，到跟著社區(qū)干，到放手社區(qū)干，實現(xiàn)了由政府管理到社區(qū)自治的過渡。

2. 創(chuàng)新機制

建立在四類責(zé)任主體“包產(chǎn)到戶、責(zé)任到人”并有相應(yīng)的激勵和約束機制基礎(chǔ)上的常態(tài)化的工作機制。

責(zé)任主體方面，朝陽區(qū)通過普查和社區(qū)日常檢查更新，完善每一家“門前三包”責(zé)任單位的責(zé)任區(qū)域、責(zé)任人信息。每一家“門前三包”責(zé)任單位都有聯(lián)系方式，便于及時溝通和反饋案件情況。

管理主體方面，在街道層面，建立主管城建工作的領(lǐng)導(dǎo)、城建科每一名干部包社區(qū)的網(wǎng)格化責(zé)任制。在社區(qū)層面，建立和完善每一名社區(qū)工作人員和協(xié)管員的網(wǎng)格化責(zé)任制。

執(zhí)法主體方面，實現(xiàn)了城管執(zhí)法隊員包社區(qū)（一般2人包1個社區(qū)，一人為主，一人輔助執(zhí)法）網(wǎng)格化責(zé)任制。

監(jiān)督主體方面，網(wǎng)格化監(jiān)督責(zé)任制已建立，責(zé)任到每一名監(jiān)督員，正在不斷完善，逐步深化監(jiān)督工作的均等化、標準化、科學(xué)化。

通過建立責(zé)任到每一個人的網(wǎng)格化責(zé)任制，為實現(xiàn)每一個案件的立案、流轉(zhuǎn)、處理和任務(wù)的完成及復(fù)查、評價奠定了基礎(chǔ)；為實現(xiàn)對各個環(huán)節(jié)的量化統(tǒng)計、分析，對每一名責(zé)任人的量化評價奠定了基礎(chǔ)。

待辦任務(wù)頁面

在網(wǎng)格化責(zé)任制的基礎(chǔ)上，制定并實施《朝陽區(qū)社區(qū) “門前三包”責(zé)任單位管理工作評價獎勵辦法》，在一線非公職人員之間建立差別化的獎金激勵機制，對社區(qū)自我發(fā)現(xiàn)并解決問題予以獎勵。2014年共獎勵試點社區(qū)68390元，激勵了社區(qū)自我管理的積極性。東湖街道南湖中園社區(qū)成立社區(qū)自治服務(wù)管理協(xié)會，社區(qū)黨委書記為會長，物業(yè)公司經(jīng)理為常務(wù)副會長，各駐區(qū)單位負責(zé)人為協(xié)會成員。物業(yè)公司作為協(xié)會的重要成員組織“門前三包”責(zé)任單位互檢互查，定期召開例會，形成良性互動、平等協(xié)商、共同參與的社區(qū)自治氛圍，小區(qū)面貌煥然一新，業(yè)主積極主動繳納物業(yè)費，收繳率從37%提高到95%，業(yè)主同物業(yè)企業(yè)的互動步入良性軌道。

3. 創(chuàng)新管理方式

建立標準化、規(guī)范化、數(shù)量化基礎(chǔ)上四類責(zé)任主體有機聯(lián)系的類似大生產(chǎn)流水線的閉環(huán)工作方式。

標準化方面，依法制定了案件處理、處置流程，復(fù)查核查和考核評價標準。立結(jié)案標準共9細類，任務(wù)確定、完成標準共11細類。通過標準的確定，明確了各類主體的法定責(zé)任，為量化統(tǒng)計、量化分析和量化評價奠定了基礎(chǔ)。

數(shù)量化方面，在標準化的基礎(chǔ)上，開發(fā)了智能化“門前三包”責(zé)任單位管理相關(guān)軟件，依托網(wǎng)格化的閉環(huán)運行系統(tǒng)實現(xiàn)了對各類問題、任務(wù)的量化統(tǒng)計、分析和對各類責(zé)任主體的量化評價。

規(guī)范化方面，智能化“門前三包”責(zé)任單位管理工作規(guī)范化運行包括：“門前三包”責(zé)任單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集及管理、變更規(guī)范、成立城市管理協(xié)會等任務(wù)規(guī)范、各類主體獎懲制度規(guī)范等方面，是對傳統(tǒng)網(wǎng)格化工作模式的進一步深化以及標準化運行體系的完善和補充。

在標準化、數(shù)量化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，形成了四類責(zé)任主體有機聯(lián)系基礎(chǔ)上的類似大生產(chǎn)流水線似的閉環(huán)工作方式。

4. 創(chuàng)新管理手段

建立了以計算機、移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機相互聯(lián)系的技術(shù)支撐系統(tǒng)。開發(fā)了社區(qū)、街鄉(xiāng)、職能部門等各個層面的手機軟件，將城市管理相關(guān)法律法規(guī)、標準等各項管理要素全部納入智能手機，使管理工作更加便捷高效。

社會治理工作成效顯著

“門前三包”責(zé)任單位管理水平顯著提高。23個社區(qū)中有10個社區(qū)的季度平均發(fā)案數(shù)僅為城管管理的發(fā)案數(shù)的五分之一，大部分社區(qū)的季度平均發(fā)案數(shù)也呈逐步下降趨勢。這表明社區(qū)從標準的掌握程度和對新運行體制的接受程度在逐步提升，對“門前三包”責(zé)任單位的管理水平顯著提高。

網(wǎng)格化的運行方式發(fā)生了質(zhì)的變化。傳統(tǒng)的網(wǎng)格化工作模式是由監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)問題，由系統(tǒng)轉(zhuǎn)派到街鄉(xiāng)再處理，而朝陽區(qū)智能化“門前三包”責(zé)任單位管理工作，是由社區(qū)按照標準，通過手機終端進行日常檢查，主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而建立社區(qū)自我發(fā)現(xiàn)、自我處理的“小循環(huán)”機制。監(jiān)督員作為第三方的監(jiān)督主體，實行依法、客觀、標準化的監(jiān)督。將過去監(jiān)督員為主體常態(tài)化發(fā)現(xiàn)問題、街鄉(xiāng)和社區(qū)（村）解決問題，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)（村）為主體，常態(tài)化發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

從朝陽區(qū)的試點運行情況來看，在發(fā)現(xiàn)問題層面，2014年10月至2015年4月底，試點社區(qū)通過手機對“門前三包”單位進行日檢日查9690次，監(jiān)督員對試點社區(qū)檢查2209次，社區(qū)對“門前三包”責(zé)任單位檢查次數(shù)是監(jiān)督員監(jiān)督次數(shù)的4.39倍；解決問題層面，所發(fā)現(xiàn)的761個問題97.63%由社區(qū)自行解決，由城建科解決的占2.23%，由城管隊解決的僅占全部問題的0.14%。

探索建立現(xiàn)代社區(qū)治理模式。通過從體制、機制、方式和手段等四個方面的創(chuàng)新，解決了城市管理體制上存在的“政府干、社會看、社會評價”，管理機制上存在的“干多干少，干好干壞”一個樣，管理方式上存在的政府內(nèi)部條塊分割、相互推諉扯皮，經(jīng)驗型粗放式管理等四大問題。建立了標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的現(xiàn)代社區(qū)自治模式，使社區(qū)的自我管理和政府的管理、執(zhí)法有效實現(xiàn)一體化、系統(tǒng)化，實現(xiàn)80%左右的問題在社區(qū)內(nèi)部自我發(fā)現(xiàn)解決，15%左右的問題流轉(zhuǎn)到街道解決，2-3%左右的問題區(qū)級層面解決，形成社會組織、居民、單位、社區(qū)（行政村）、政府合作治理的格局。

農(nóng)村消防安全和流動人口智能化管理試點的結(jié)果是，發(fā)現(xiàn)的各類案件村級平臺解決率為77.3%；鄉(xiāng)級平臺受理比率為20.7%，解決率91.2%；派出所受理比率為1.2% ，解決率60%；消防支隊受理比率為0.8% ，解決率100%。