建筑工程施工合同備案探究
——以江蘇省泰州市為例

文｜泰州市工程造價管理處 王若冰

建筑工程施工合同是建設(shè)工程造價管理的重要環(huán)節(jié)，是建筑市場管理的重要抓手之一。為提高合同履約率，規(guī)范建筑市場秩序，維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，泰州市自2007年開始實(shí)行施工合同備案制。2008年泰州市開發(fā)“合同備案管理系統(tǒng)”，引入信息化手段提高備案效率，2015年3月并入江蘇省建筑市場監(jiān)管與誠信信息一體化工作平臺（以下簡稱“一體化平臺”）進(jìn)行登記備案。筆者結(jié)合泰州市多年施工合同備案經(jīng)驗(yàn)，就當(dāng)前施工合同備案現(xiàn)狀談一些認(rèn)識。

一、泰州市建筑工程施工合同備案情況概述

1.充分利用信息化手段開展施工合同備案工作。泰州市自2008年開始采用網(wǎng)上申報的方式。截止2015年底，共計辦理施工合同備案 2505項，且呈逐年上升趨勢（見圖一），企業(yè)自主辦理施工合同備案的意識正逐步增強(qiáng)。采用信息化手段既提高了辦事效率，而且便于承建各方檔案收集。2015年3月改用一體化平臺備案后，泰州市取消書面?zhèn)浒甘掷m(xù)，進(jìn)一步簡化手續(xù)，優(yōu)化審批流程，具體備案流程見圖二。一體化平臺創(chuàng)新開發(fā)二維碼識別功能，通過“掃一掃”即可獲取合同備案與施工項目經(jīng)理部主要管理人員信息，為建設(shè)各方主體查詢工程項目信息提供了便利。

圖1 歷年合同備案統(tǒng)計

2.完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，基本實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)一個庫，監(jiān)管一張網(wǎng)，管理一條線”的信息化監(jiān)管目標(biāo)。一體化平臺由全省統(tǒng)一的人員、企業(yè)、工程信息、信用評價等數(shù)據(jù)庫構(gòu)成，集信息采集發(fā)布、網(wǎng)上辦事辦公、行政審批、市場監(jiān)管、企業(yè)信用評價于一體，達(dá)到“三級聯(lián)動，系統(tǒng)共生，數(shù)據(jù)同源”的監(jiān)管目標(biāo)，有效杜絕項目經(jīng)理部主要負(fù)責(zé)人掛靠行為，促進(jìn)建筑市場有序競爭、良性發(fā)展。經(jīng)網(wǎng)上備案的施工合同，既作為建設(shè)行政主管部門實(shí)施有關(guān)監(jiān)督管理的依據(jù)，也是施工企業(yè)在資質(zhì)升級、增項及信用綜合評定、評優(yōu)評獎時的重要依據(jù)。

3.推行使用2013版施工合同范本。一體化平臺默認(rèn)使用合同示范文本，并設(shè)置通用條款不能被私自修改。施工方只需登錄平臺填寫協(xié)議書、專用合同條款及附件即可，有效防止合同出現(xiàn)錯漏項與不平等條款，平衡發(fā)承包雙方風(fēng)險責(zé)任，規(guī)范合同簽約流程，促進(jìn)良好的交易習(xí)慣養(yǎng)成，推進(jìn)工程實(shí)踐。

二、當(dāng)前建筑工程施工合同備案存在的若干問題

1.備案性質(zhì)混淆。施工合同備案的主要依據(jù)是《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部令第89號）?！掇k法》未對備案內(nèi)容、審查方式、法律后果等作出統(tǒng)一規(guī)定。而不少地區(qū)或部門為了督促發(fā)承包雙方進(jìn)行合同備案，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)將施工合同備案作為申領(lǐng)施工許可的必要條件。泰州目前就屬于這類情況。只有通過一體化平臺備案的施工合同，才能導(dǎo)入施工許可證辦理系統(tǒng)，辦理施工許可證。這種操作流程，變相的改變了施工合同備案性質(zhì)，屬于行政權(quán)力過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)。必須申領(lǐng)施工許可證才可以開工是《建筑法》規(guī)定的，是法律賦予其強(qiáng)制性，但合同備案是否具有強(qiáng)制性呢？最高院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條對備案合同的性質(zhì)作出了規(guī)定，結(jié)算工程價款的根據(jù)是經(jīng)過備案的施工合同。由此可見，施工合同備案與否只涉及工程價款結(jié)算的效力高低問題，并不涉及合同效力問題，更加不具備強(qiáng)制性。而且當(dāng)事人為了辦理施工許可證而進(jìn)行合同備案時，極易出現(xiàn)為了辦手續(xù)而簽的“陰陽合同”。

圖2 省內(nèi)合同備案流程圖

2.信息開發(fā)和利用水平不高。一體化平臺主要用于數(shù)據(jù)儲存，缺少處理分析功能，而且各個子系統(tǒng)互相獨(dú)立且不開放權(quán)限。合同備案部門不能查閱招投標(biāo)階段的投標(biāo)文件，也不能跟蹤了解竣工結(jié)算備案階段的造價信息。從全過程工程造價管理角度來說，合同備案信息因缺乏分析統(tǒng)計功能而形成信息孤島。而招投標(biāo)管理部門也不能查閱企業(yè)合同備案信息，目前最大的障礙是無法通過平臺查詢企業(yè)跨省市承接的工程合同備案情況，給招標(biāo)前期的資格審核帶來了麻煩。

3.招投標(biāo)環(huán)節(jié)缺乏合同管理。合同管理是招投標(biāo)環(huán)節(jié)向合同執(zhí)行環(huán)節(jié)的延伸。招標(biāo)文件是造價控制的指導(dǎo)性文件，其編制理應(yīng)做到?jīng)]有任何漏洞、全面且周到。然而有的招標(biāo)代理單位編制招標(biāo)文件時不了解工程具體情況，一味聽從發(fā)包方意見，將違背工程量清單計價規(guī)范、或是明顯不平等的條款寫入招標(biāo)文件；有的只重視工程量清單是否有誤，忽視招標(biāo)文件中合同章節(jié)的約定，復(fù)制粘貼類似工程的條款約定，敷衍了事。

4.有的企業(yè)法律意識淡薄、責(zé)任意識不強(qiáng)。對于履行建筑工程施工合同備案缺乏自覺性，有的企業(yè)雖然也簽訂合同，但只是用來應(yīng)付主管部門的“手續(xù)”。有的發(fā)包方在中標(biāo)之后要求承包方再讓利，或改動招標(biāo)文件中的付款節(jié)點(diǎn)或改變付款方式，有的發(fā)包方在簽合同時提出諸如“現(xiàn)場簽證只付30%”、“缺陷責(zé)任期5年”，“質(zhì)量保修金在所有保修項目的保修期滿后才退還”、“合同中未盡事宜以招標(biāo)文件為準(zhǔn)”等條款，既損害了合同公平，也不利于工程造價的控制。

三、對建筑工程施工合同備案的思考

2014年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，《意見》提出推進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的計劃目標(biāo)。結(jié)合《意見》精神，本文對現(xiàn)階段施工合同備案提出幾點(diǎn)思考：

1.明確合同備案性質(zhì)，正確行使建設(shè)行政主管部門對建筑市場管理權(quán)。隨著建筑業(yè)市場化改革深入，市場決定價格的經(jīng)濟(jì)條件下，試圖通過合同備案審查達(dá)到完善合同條款、減少合同糾紛的目的是不現(xiàn)實(shí)的。所以采用記載式備案方式更為合理。

2.從“數(shù)據(jù)同源，系統(tǒng)共生”的理念出發(fā)，進(jìn)一步開發(fā)工程造價管理子系統(tǒng)。結(jié)合公共資源招投標(biāo)網(wǎng)上交易平臺，收集分析各個環(huán)節(jié)工程造價信息，定期公布單方造價指標(biāo)、材料信息走勢等，以“分階段管理”轉(zhuǎn)向“全過程管理”，協(xié)同一體化平臺與造價管理的互動發(fā)展，促成信息集成和共享，逐步完善避免信息不對稱的機(jī)制。

3.建立健全合同管理機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)合同管理專業(yè)人才，加強(qiáng)招投標(biāo)環(huán)節(jié)合同管理。建筑工程施工合同管理涉及多方建設(shè)主體，具有貫穿工程全過程的動態(tài)特征。各建設(shè)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理等單位應(yīng)設(shè)置專人專崗，定期組織培訓(xùn)與繼續(xù)教育，深入學(xué)習(xí)理解2013版建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范下合同條款約定的要點(diǎn)，強(qiáng)化合同管理意識，提高合同履約能力。

4.加強(qiáng)合同跟蹤管理，加強(qiáng)事中控制。首先，企業(yè)要建立日常自查自糾制度，及時糾正項目現(xiàn)場主要管理人員不到崗、不按規(guī)定履行職責(zé)等不良行為，確保施工項目經(jīng)理部按合同履約，發(fā)現(xiàn)人員配備數(shù)量不達(dá)標(biāo)、擅自更換、不按規(guī)定履行職責(zé)、擅自變更施工順序等違背合同約定事項時，應(yīng)責(zé)令其改正；拒不改正的，應(yīng)按雙方合同約定條款處理并及時報告工程所在地建設(shè)行政主管部門；其次，管理部門應(yīng)加強(qiáng)對發(fā)承包方履約情況的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，如五方責(zé)任主體是否與備案的中標(biāo)合同一致，工程款是否按合同撥付等，在合同履約過程中出現(xiàn)人員變更或條款變更時，應(yīng)加強(qiáng)核查變更信息與現(xiàn)場實(shí)際是否一致，遏制陰陽合同等違法違紀(jì)行為，確保承建各方按合同履約。如發(fā)現(xiàn)不一致的情況，或應(yīng)備案而未備案，責(zé)令限期改正。限期未改正的，建設(shè)行政主管部門應(yīng)對當(dāng)事人作為不良行為記入一體化平臺。