推進(jìn)行政審批制度改革：寧波的實踐與思考

高聰穎

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推進(jìn)行政審批制度改革：寧波的實踐與思考

高聰穎

寧波市一直致力于行政審批制度改革，目前面臨著行政審批中心與各局委之間的關(guān)系處理、審批與監(jiān)管如何并重等問題。因此，寧波市圍繞加大削減審批事項、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)、推進(jìn)整體性政府建設(shè)、創(chuàng)新審批方式、完善行政審批監(jiān)管機(jī)制等重點(diǎn)工作繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。

行政審批；中介機(jī)構(gòu)；寧波；改革

行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口，是提高行政效率的重要舉措，是打造陽光政府的重要途徑。新形勢下，推進(jìn)行政審批制度改革具有重要意義。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的寧波自1999年開始行政審批制度改革至今，16年來在全國一路領(lǐng)跑，有著豐富的經(jīng)驗。

一、寧波行政審批制度改革現(xiàn)狀

寧波的行政審批改革大致經(jīng)歷了四個階段。一是削減審批事項、規(guī)范政府行為時期（1999-2006年）。削減審批事項825項。二是深化服務(wù)型政府建設(shè)時期（2006-2010年）。堅持“批管分離”的目標(biāo)，推出行政審批職能歸并改革，各行政審批職能部門按照“兩集中、兩到位”的要求，將審批職能向一個處室集中，并統(tǒng)一入駐行政審批服務(wù)中心。三是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時期（2011-2013年）。寧波市級有42個審批職能的部門根據(jù)《行政審批事項辦理指南編制規(guī)則》，編制完成并發(fā)布了564個行政審批事項、1028個子項（除不經(jīng)常發(fā)生暫時凍結(jié)的事項外）的辦理指南。同時，文化娛樂業(yè)、汽車修理業(yè)、餐飲業(yè)、再生資源業(yè)、洗浴業(yè)、賓館業(yè)等六個關(guān)系民生的行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)也編制完成并發(fā)布。四是進(jìn)一步深化行政審批制度改革時期（2013年起）。2013年，浙江省積極推進(jìn)以“三張清單一張網(wǎng)”（政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項目負(fù)面清單、財政專項資金管理清單和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）工程為抓手的新一輪行政審批制度改革。寧波市也于2014年啟動了新一輪行政審批制度改革。到2014年10月，寧波市在網(wǎng)上公布首份權(quán)力清單，涉及44個市級部門的10大類別4189項權(quán)力。在首批下放198項、第二批又下放43項市級行政審批服務(wù)事項后，目前寧波市行政審批事項已經(jīng)從1999年的1289項減少到667項。

二、寧波行政審批制度改革存在的問題

一是行政審批事項的調(diào)整、削減和下放仍有較大空間。2014年，中國行政體制改革研究會《行政改革藍(lán)皮書》課題組發(fā)布了一項問卷調(diào)查結(jié)果，結(jié)果顯示，有58.92%的人認(rèn)為行政審批制度改革的阻力來自政府的“部門利益”。2015年4月，在李克強(qiáng)總理主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢座談會上，著名財經(jīng)作家吳曉波談到“寧波企業(yè)家一半時間用來做生意，一半時間用來與政府部門打交道”。一些部門自覺不自覺地從本部門利益出發(fā)，存在著權(quán)力虛放的問題，表現(xiàn)為“放小不放大”“放責(zé)不放權(quán)”“放虛不放實、放內(nèi)不放外”下放的權(quán)力“含金量”不高等。一些部門在調(diào)整、削減和下放行政審批權(quán)力的過程中，一邊“瘦身”，一邊“增肥”，利用“紅頭文件”以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式變相設(shè)置審批事項。有的部門將權(quán)限下放一段時間后，又以審核、備案的形式變相收回。一些“暫行辦法”在許可和處罰設(shè)定上缺少立法依據(jù)。一些部門通過設(shè)立扶持項目、評獎評優(yōu)項目、命名掛牌項目等進(jìn)行公共資源的政策性分配，而這類評選項目的設(shè)定實際上是隱性審批設(shè)定。

二是行政審批中心與各局委之間的關(guān)系有待厘清。在行政審批制度改革中，凡具有審批職能的部門均按照“兩集中、兩到位”的要求入駐審批服務(wù)中心。行政審批服務(wù)中心通過一系列的制度設(shè)計規(guī)范審批事項的時限，提高審批人員的專業(yè)性和服務(wù)意識，在集中審批權(quán)限、方便公眾等方面發(fā)揮了巨大作用。目前，行政審批服務(wù)中心存在一定的問題：雖然它集中了許多政府工作機(jī)構(gòu)，但多少都存在“人到權(quán)不到”的情況，離真正審批權(quán)限的集中還有一定的距離。比如，一些重大事項的審批，相關(guān)部門的窗口人員依然向本部門領(lǐng)導(dǎo)匯報，層層審批、多頭辦理。在調(diào)研過程中，某縣市行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)人抱怨說手中無權(quán)，要求那些有權(quán)的部門放權(quán)。因此，要處理好行政審批中心與各局、委之間的關(guān)系，涉及一個體制上的問題。目前各部門審批權(quán)限是依據(jù)現(xiàn)有法律或部門法規(guī)、規(guī)章，哪些權(quán)限需要調(diào)整可能涉及法律問題。將原有政府部門的行政審批事項從原部門剝離出來，集中到中心，中心成為執(zhí)行審批的獨(dú)立機(jī)關(guān)，各局、委的職能如何體現(xiàn)？在集中的過程中，要注意放哪些權(quán)力到審批中心，權(quán)衡放權(quán)的程度，合理劃分入駐行政審批中心的科室與所在局委的權(quán)限。

三是如何處理好審批與監(jiān)管并重的問題。目前，寧波市行政審批制度改革中重審批、輕監(jiān)管的問題依然存在，往往前置審批后，后續(xù)監(jiān)管與之脫節(jié)。簡政放權(quán)不是一放了之，在放權(quán)的同時，要有配套的監(jiān)管措施跟進(jìn)。比如，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，過去監(jiān)管方式和手段單一，監(jiān)管力量不足，尤其是在水路運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)管方面，配套規(guī)章制度仍未出臺。隨著“負(fù)面清單”制度建立，“非禁即入”的市場準(zhǔn)入制度和“削減資質(zhì)認(rèn)定項目，由先證后照改為先照后證”的資質(zhì)認(rèn)定改革，給交通運(yùn)輸行業(yè)管理帶來新的挑戰(zhàn)，尤其給其監(jiān)管職能帶來壓力。因此，在行政審批制度改革中，需要創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管能力。

三、對推進(jìn)寧波行政審批制度改革的思考

寧波行政審批制度改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，當(dāng)前要著重抓好以下幾項工作:

一是加大行政審批事項的調(diào)整、削減和下放力度。一方面，寧波市要承接落實好中央和省下放的審批事項。另一方面，要最大程度依法、合理地加大行政審批事項的調(diào)整、削減和下放力度。在承接審批權(quán)限方面，作為享有省一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的計劃單列市，寧波市要梳理、落實好國家和浙江省下放的行政審批事項，確保權(quán)限下放配套到位。另外，要積極爭取更多的省級審批管理權(quán)限，為寧波市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展贏得更大的統(tǒng)籌能力和調(diào)控空間。

在“權(quán)力清單”梳理之前，寧波市把行政審批事項主要分為三類：行政許可審批、非行政許可審批和服務(wù)類事項。權(quán)力清單梳理后，又主要分為行政許可、行政處罰、非行政許可、行政確認(rèn)等10大類別。為更好地認(rèn)識寧波市行政審批改革現(xiàn)狀，現(xiàn)將寧波市權(quán)力清單與其他幾個計劃單列市、省會杭州市作一個簡單比較，情況如表1。

表1　部分副省級城市政府行政審批權(quán)力項目（截至2015年5月底）　單位：項

由表中數(shù)據(jù)可見，單就目前所保留的行政審批事項數(shù)量而言，寧波要少于青島而多于深圳、杭州。在非行政許可審批制度改革方面，寧波還需繼續(xù)努力。按照國務(wù)院要求，寧波要對各部門現(xiàn)有非行政許可審批事項進(jìn)行清理，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，最終不再保留“非行政許可審批”。

寧波市在加大向區(qū)（縣、市）下放行政審批權(quán)力力度的同時要破除這樣一個誤區(qū)：審批制度改革就是下放權(quán)限，并規(guī)定下放權(quán)限硬性數(shù)量指標(biāo)。下放審批權(quán)不能只注重數(shù)量減少，對于為什么要下放、下放程度、怎么下放要深入研究。在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)因人力、物力等不足，一些擴(kuò)權(quán)的強(qiáng)鎮(zhèn)深感承接能力有限，而一些熱盼的行政管理權(quán)限尚沒有下放。因此，建議要在下放權(quán)限之前，深入基層調(diào)研，以切合下級經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實際需求。

二是加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，推進(jìn)整體性政府建設(shè)。美國的拉塞爾·M·林登提出“無縫隙政府”的概念。他認(rèn)為無縫隙組織以一種新的思維方式和組織形式向傳統(tǒng)的官僚制進(jìn)行著改革。整體性治理理論產(chǎn)生于1990年代，主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、壓縮行政成本、重塑服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化等，目的是為了擺脫碎片化的困境，以期達(dá)到善治的效果。它在一些國家得到成功實踐。

無縫隙治理和整體性治理理念，對于我們思考行政審批制度創(chuàng)新具有重要的啟發(fā)意義。首先是克服部門壁壘。行政審批過程不僅表現(xiàn)在同一部門內(nèi)部的審批流轉(zhuǎn)，更多表現(xiàn)在多部門的審批流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)行政模式下，各行政部門在各自職能范圍內(nèi)追求最大的權(quán)力、最多的利益，這樣容易造成部門碎片化，部門利益至上。即使削減、下放了行政許可項目，出于部門利益考慮，有時難免又會衍生出不少變相的審批權(quán)力，誕生出一批“紅頂中介”?；蛘卟块T互為前置，難免出現(xiàn)政府自己審批自己的怪象。為此，要借鑒無縫隙治理和整體性治理理念，建立制度化的部門協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，打破部門之間、上下級之間的壁壘，加大市級統(tǒng)籌力度，形成深化行政審批制度改革的整體合力。真正實現(xiàn)審批的無縫隙連接，打造整體性政府。

三是加強(qiáng)監(jiān)管。首先實行“三個清單”管理模式。通過實行權(quán)力清單制度，將政府行使的職能、權(quán)限，通過清單的方式列出來，明確政府權(quán)力的邊界。在建立權(quán)力清單、公開審批事項目錄的基礎(chǔ)上，探索“負(fù)面清單”管理。十八屆三中全會指出，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。“負(fù)面清單”管理模式體現(xiàn)了雙向思維，凡是列入清單內(nèi)的，要經(jīng)過政府部門授權(quán)、審批后才能作為；負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，各類市場主體都可以依法自由進(jìn)入，體現(xiàn)了“法不禁止即自由、法無授權(quán)即禁止”的理念。責(zé)任清單堅持權(quán)責(zé)一致原則，明確部門必須承擔(dān)哪些責(zé)任，劃定部門之間的職責(zé)邊界，有助于完善事中、事后監(jiān)管。通過建立三個清單，打造更加公開、公正、透明的政府與市場互動平臺，通過制度的約束來管理好政府手中的權(quán)力，以法治的方式劃定政府職能邊界。其次完善行政審批監(jiān)管機(jī)制。如何避免“一管就死、一放就亂”的尷尬，是行政審批制度改革必須面對的問題。不少職能部門認(rèn)為，比嚴(yán)格審批更重要的是對市場的監(jiān)管到位。行政審批制度改革中簡政放權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)管是相輔相成的，在權(quán)限下放過程中，審批的分量逐漸減少，監(jiān)管的壓力逐步加大。因此，要強(qiáng)化政府責(zé)任意識，加強(qiáng)監(jiān)管。政府部門要從重事前審批到重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時要創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，由單一環(huán)節(jié)監(jiān)管向全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，將市場監(jiān)管與日常管理結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府、市場和公眾個人在監(jiān)管中的不同作用，特別要引導(dǎo)公眾的參與，建立多元化的監(jiān)管體系，加強(qiáng)審批程序控制和制度化監(jiān)管。

四是進(jìn)一步創(chuàng)新審批方式，提升行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平。要改變傳統(tǒng)的以審批部門為中心的方式；要從申請人的角度出發(fā)，根據(jù)審批事項的特點(diǎn)，創(chuàng)新審批方式，盡可能簡化政府部門內(nèi)部的審批環(huán)節(jié)和層次，實現(xiàn)審批機(jī)制和流程的優(yōu)化。具體而言，關(guān)注審批事項之間的相關(guān)性，梳理出不同審批事項之間的業(yè)務(wù)、權(quán)力和法律邏輯關(guān)系，加強(qiáng)各部門之間的信息資源共享，把分散于各相關(guān)審批單位的所有審批項目信息攏到一起，形成一個按項目成長過程和生命周期排列的比較完整的“項目檔案”，對各要素進(jìn)行合理的布局和安排，同時打破中間的梗阻和障礙，最終建立一個責(zé)任明晰、運(yùn)作協(xié)調(diào)高效的審批機(jī)制。寧波市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)走在全國前列，今后要繼續(xù)推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。以浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一審批系統(tǒng)為載體，充分運(yùn)用信息化手段，進(jìn)行網(wǎng)上審批。同時結(jié)合聯(lián)合審批等創(chuàng)新型審批方式，實性信息數(shù)據(jù)實時交換、共享，實現(xiàn)市級各部門之間以及市、縣、鎮(zhèn)三級網(wǎng)上聯(lián)動審批，最大限度提高審批效率。

五是積極促進(jìn)社會組織發(fā)展，使其有效承接政府轉(zhuǎn)移事項。行政審批制度改革的目的在于處理好政府--市場--社會之間的關(guān)系，發(fā)揮各自在公共治理中的應(yīng)有作用。市場在資源配置中要起到?jīng)Q定性作用，政府的職責(zé)在于事中和事后的監(jiān)管，社會要承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能。因此，政府要注重與社會組織的合作，積極培育社會組織，為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，避免出現(xiàn)社會組織無力承接政府轉(zhuǎn)移職能的尷尬局面。一些行政審批中的第三方即社會組織，仍與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，服務(wù)質(zhì)量較差、收費(fèi)較高、壟斷性強(qiáng)。因此，要規(guī)范行政審批第三方中介服務(wù)，摸清審批前置中介服務(wù)項目數(shù)量，清理沒有法定依據(jù)的項目，對保留下來的項目實施目錄化管理；打破部分中介機(jī)構(gòu)的壟斷經(jīng)營，通過信用等級評價和動態(tài)考核等方式加強(qiáng)管理，引導(dǎo)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。

［1］寧波市人民政府.關(guān)于深化行政審批制度改革的實施意見（甬政發(fā)〔2013〕88號）［Z］.寧波：寧波市人民政府，2013.

［2］青島市人民政府.關(guān)于推進(jìn)行政審批有關(guān)工作的意見（青政發(fā)〔2015〕13號）［Z］.青島：青島市人民政府，2015.

［3］浙江慈溪市人民政府辦公室.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉審服務(wù)中介機(jī)構(gòu)管理實施方案（慈政辦發(fā)〔2014〕142號）［Z］.慈溪：慈溪市人民政府，2014.

［4］浙江省人民政府.關(guān)于印發(fā)浙江省深化行政審批制度改革實施方案和浙江省政府投資項目省級聯(lián)合審批實施辦法［試行］的通知（浙政發(fā)〔2013〕19號）［Z］.杭州：浙江省人民政府，2013.

［5］杭州市委、市政府.關(guān)于2013年杭州市深化行政審批制度改革工作的實施意見的通知（市委辦發(fā)〔2013〕37號）［Z］.杭州：杭州市委、市政府，2013.

［6］竺乾威.行政審批制度改革:回顧與展望［J］.理論探討，2015（6）.

［7］顧平安.加快推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計［J］.中國行政管理，2015（6）.

（作者單位：寧波工程學(xué)院人文與藝術(shù)學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.013

國家社科基金青年項目“參與式民主與可持續(xù)政治穩(wěn)定實現(xiàn)機(jī)制研究”（項目編號：13CZZ029）］