2016中國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

文｜本刊記者 爾東塵

改革開放以來，“大都市”與“城市群”已成為增強中國綜合實力與提升國家競爭力最重要的板塊與最核心的結(jié)構(gòu)。沒有中國城市在都市化進程中迅速與跨越式發(fā)展，就不可能有今天在世界格局中越來越重要的中國概念。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”，既不是長期以來一直占據(jù)主流的“小城鎮(zhèn)”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是以大都市為領(lǐng)頭羊的城市群成為我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)和基調(diào)。

2016中國城市群發(fā)展的總體背景

自2006年《國家“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，迄今已經(jīng)10年，城市群在我國城鎮(zhèn)化進程中的“主體形態(tài)”地位逐漸明確、作用日益突顯。其中，京津冀、長三角和珠三角代表著我國城市群發(fā)展的最高水平和發(fā)展方向，截止至2011年，京津冀城市群總?cè)丝诩s為8500萬，總面積超過18萬平方公里；長三角城市群總?cè)丝诩s9400萬，總面積超過10萬平方公里；珠三角城市群總?cè)丝诩s為3000萬，總面積達(dá)到5.4萬平方公里。三大城市群GDP總額超過17萬億，約占全國總量的36%。東部地區(qū)發(fā)展水平較高的有山東半島城市群，中部地區(qū)體量較大的有中原經(jīng)濟區(qū)，西部有依托直轄市重慶的成渝經(jīng)濟區(qū)，這三個城市群的發(fā)展水平盡管不及三大城市群，但在空間、經(jīng)濟和文化的分布上也極具代表性。截止至2011年，山東半島城市群總面積約為7.4萬平方公里，總?cè)丝谶_(dá)到4000萬；中原經(jīng)濟區(qū)總面積超過28萬平方公里，總?cè)丝诩s為1.7億；成渝經(jīng)濟區(qū)總面積約為24萬平方公里，總?cè)丝谝渤^1億。這六個城市群的GDP總額約為27萬億，超過全國GDP總額的57%。

2014年以來，對中國城市群總體格局影響最大的是長江中游城市群的正式出場。2014年4月，國務(wù)院總理李克強在重慶主持召開長江經(jīng)濟帶沿線11省市政府負(fù)責(zé)人座談會，9月25日國務(wù)院正式公布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了長江經(jīng)濟帶涉及長江黃金水道流經(jīng)的11省市，包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南和貴州等，并提出將長江經(jīng)濟帶建成具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內(nèi)對外開放帶以及生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶的戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年3月26日，國務(wù)院批復(fù)的《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，將該地區(qū)已有的三個城市群，即武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群正式納入長江中游城市群的范圍，成為一個特大型城市群。截止至2011年，武漢城市圈總面積超過12.5萬平方公里，總?cè)丝诩s為5100萬；環(huán)長株潭城市群總面積約為9.8萬平方公里，總?cè)丝诩s為3900萬；環(huán)鄱陽湖城市群總面積超過12.8萬平方公里，總?cè)丝诩s為3600萬。據(jù)此計算，長江中游城市群涉及總面積約為35萬平方公里、總?cè)丝诔^1.2億、GDP總額超過4萬億，分別約占到全國的3.6%、8.9%、8.5%。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中占據(jù)重要地位，并對我國城市化的空間格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

以上九大城市群的面積超過128萬平方公里，約占全國的13.3%；人口近6.3億，約占全國的46.6%；GDP總額達(dá)到31萬億，約占全國的66%左右。從九大城市群的人口、面積及經(jīng)濟總量看，它們不僅對中國區(qū)域與城市發(fā)展起著十分關(guān)鍵的作用，從中也可以看出我國新型城鎮(zhèn)化的基本結(jié)構(gòu)和發(fā)展態(tài)勢。

中國城市群發(fā)展的政策規(guī)劃情況

在國家層面，2000年以來，與中國城市群發(fā)展密切相關(guān)的政策文件主要是2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》（以下簡稱“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”）和2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（以下簡稱“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”）?！叭珖黧w功能區(qū)規(guī)劃”，實質(zhì)上是給各個區(qū)域分層分級，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制、禁止開發(fā)四類，并設(shè)計了“兩橫三縱”的城市化總體戰(zhàn)略?！皣倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃”以“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”提出的“兩橫三縱”為空間基本框架，對我國不同區(qū)域、不同城市的城鎮(zhèn)化進行了戰(zhàn)略與制度安排。配合這兩大基本戰(zhàn)略部署，在全國層面上陸續(xù)出臺了多項文件、規(guī)劃和指導(dǎo)意見。

在區(qū)域和省的層面，相關(guān)政策發(fā)布從2008年開始，自2010年以后數(shù)量大幅增多。目前，在發(fā)展較為成熟的城市群中，長三角城市群、珠三角城市群的區(qū)域規(guī)劃發(fā)布較早，基本在2010年以前；成渝經(jīng)濟區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃出現(xiàn)在2011年；中原經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃出現(xiàn)在2012年；山東半島城市群的兩個規(guī)劃分別是2009年和2011年；遼中南城市群目前還沒有國家級的城市群規(guī)劃，但作為環(huán)渤海的重要組成部分，在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中已被列為優(yōu)先發(fā)展地區(qū)的一部分。此外，橫貫陜甘兩省的《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》頒布于2009年，在我國區(qū)域與城市群規(guī)劃中也是比較早的。

近兩年來國家最新頒布的城市群規(guī)劃主要有二，一是《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，二是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。

2015年3月26日，為貫徹長江經(jīng)濟帶作為國家重大戰(zhàn)略實施并推動中部地區(qū)的發(fā)展，國務(wù)院批復(fù)《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。這是繼長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群之后第四個國家級城市群規(guī)劃，也是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺后確立的首個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。《規(guī)劃》明確了長江中游城市群所覆蓋的范圍，是以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群和環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，中心城市為武漢、南昌和長沙。2015年4月，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司負(fù)責(zé)人在對《規(guī)劃》解讀中指出，其規(guī)劃范圍包括湖北省武漢市、黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市、襄陽市、宜昌市、荊州市、荊門市，湖南省長沙市、株洲市、湘潭市、岳陽市、益陽市、常德市、衡陽市、婁底市，江西省南昌市、九江市、景德鎮(zhèn)市、鷹潭市、新余市、宜春市、萍鄉(xiāng)市、上饒市及撫州市、吉安市的部分縣（區(qū)），共31個城市。

2015年8月，在中共中央政治局審議通過數(shù)月后，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）正式公布。京津冀城市群是我國發(fā)展較為成熟的三大城市群（京津冀城市群、長三角城市群和珠三角城市群）之一，但其發(fā)展規(guī)劃卻一直是“千呼萬喚不出來”，成為影響和制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個深層次問題?！毒V要》指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一項重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略，核心在于疏解北京的非首都功能，并要求京津冀在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域率先有所突破。

中國城市群發(fā)展的最新理論進展

“城市群”是在指稱上具有多元性和綜合性的概念。在理論研究中，厘清“城市群”研究的發(fā)展脈絡(luò)并追蹤其最新研究進展，必須要明確早期學(xué)者們曾使用過哪些名稱。比如城市規(guī)劃學(xué)者的“城市密集地區(qū)” 、城市地理學(xué)者的“都市連綿區(qū)”和“（大）都市帶”、經(jīng)濟學(xué)者及地理學(xué)者的“都市圈”和“城市群”等等。其中有兩點值得注意，一是早期城市群的研究具有非常明顯的學(xué)科特性，學(xué)者們分別從各自的學(xué)科專業(yè)視角出發(fā)，用特定學(xué)科的概念體系去界定城市群，用本學(xué)科的方法體系去研究城市群，二是這些多元性的概念有指稱上的區(qū)別，每一種指稱都有其側(cè)重點和特點，每一種指稱都代表這一發(fā)展形態(tài)的某個階段或者是某種形態(tài)，但在都指向“城市群”的意義上各方并不沖突。

在城市群的相關(guān)研究中，目前還出現(xiàn)了四個新的趨勢和特點：

一是基本概念的再認(rèn)知。 在城市群發(fā)展不斷深入的背景下，有學(xué)者提出應(yīng)重新思考城市群的基本概念，認(rèn)為城市群的范圍界定以及內(nèi)部各大中小城市功能如何定位和協(xié)調(diào)等方面還有待深入研究，地方政府各行其是行不通，應(yīng)根據(jù)不同類型的城市群進行科學(xué)合理的分析論證。

二是分層次差別化的地方或區(qū)域城市群研究。在城市群研究的早期，大多數(shù)研究較為籠統(tǒng)，對于各個地方城市群沒有針對性的深入分析，提出的戰(zhàn)略或?qū)Σ哐芯咳狈ΜF(xiàn)實的指導(dǎo)意義。近年來隨著地方政策的出臺和公共領(lǐng)域?qū)τ诔鞘腥旱年P(guān)注日漸增加，學(xué)界對于地方城市群進行了分層次差別化的研究，如京津冀城市群、長三角城市群、長江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、長株潭城市群、紹興城市群、江南城市群、絲綢之路城市群等。

三是關(guān)于中國城市群發(fā)展的模式研究，有學(xué)者認(rèn)為中國城市群應(yīng)該科學(xué)培育和分級建設(shè)，不同發(fā)育程度的城市群存在著不同的問題和不同的發(fā)展模式，如京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展優(yōu)化模式、長江三角洲城市群的擴圍模式、珠江三角洲城市群的“兩條腿”并行模式、遼中南城市群的空間整合模式、哈長城市群的“井”字型空間組織模式、中原城市群的戰(zhàn)略整合模式、關(guān)中城市群的均衡組織模式等。此外，還有學(xué)者提出成渝城市群的“雙核+三帶”發(fā)展模式。

四是關(guān)注城市群發(fā)展中的社會、環(huán)境和文化因素，推動城市群的可持續(xù)發(fā)展，這類研究具有多學(xué)科的性質(zhì)，打破學(xué)科和地域的限制，并且結(jié)合新的研究方法和手段。如有學(xué)者提出的“文化型城市群”，認(rèn)為應(yīng)培育具有鮮明層級體系和積極協(xié)調(diào)作用的城市群文化機制,推進以工業(yè)化、現(xiàn)代交通建設(shè)為主導(dǎo)的“經(jīng)濟型城市群發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”；同時在社會主義文化強國總體框架下重建和復(fù)興不同區(qū)域的“小傳統(tǒng)文化”，使之在城市群層級體系建設(shè)和區(qū)域一體化與協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

認(rèn)真梳理和分析城市群概念與理論的演化和進展，可以為我國城市群研究、規(guī)劃和建設(shè)提供更為科學(xué)的理論依據(jù)和科學(xué)指導(dǎo)。