PPP模式：推進(jìn)智慧城市建設(shè)

文｜本刊記者 林致遠(yuǎn)

PPP模式在當(dāng)前的智慧城市建設(shè)過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題和困難，但終究是發(fā)展中的問(wèn)題，PPP模式將大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)，成為未來(lái)城市發(fā)展主流模式。

近年來(lái)，PPP模式得到快速發(fā)展。智慧城市已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)下，PPP模式是否可以從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域拓展到政府服務(wù)，進(jìn)而邁向智慧城市建設(shè)？答案是肯定的，而且目前已經(jīng)有成功建設(shè)成果可供借鑒。業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)建設(shè)信息化》記者表示，雖然說(shuō)由于各方面的因素影響，PPP模式在當(dāng)前的智慧城市建設(shè)過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題和困難，但終究是發(fā)展中的問(wèn)題，PPP模式將大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)，成為未來(lái)城市發(fā)展主流模式。

PPP模式特點(diǎn)鮮明

與傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目運(yùn)行模式相比，PPP模式可謂特點(diǎn)鮮明。據(jù)介紹，當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目普遍具有以下代表性情況：

一是地方PPP投資金額較大，單體項(xiàng)目過(guò)億元的較為常見(jiàn)。2014年9月以來(lái)，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個(gè)省級(jí)行政單位和南昌、昆明兩個(gè)省會(huì)城市已完成了首批項(xiàng)目篩選，開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目推介，合計(jì)推介項(xiàng)目計(jì)劃總投資額達(dá)1.2萬(wàn)億元。

二是國(guó)家發(fā)改委PPP推薦項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，推薦試點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域仍以傳統(tǒng)的交通和污水處理行業(yè)為主。如2014年江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計(jì)劃PPP總投資金額達(dá)4343億元，項(xiàng)目總數(shù)143個(gè)。其中總投資金額最高的為交通領(lǐng)域，計(jì)劃總投資額3128億元，金額占比達(dá)到72%，而基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目總數(shù)為77個(gè)，項(xiàng)目數(shù)占比為54%。

三是PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資金額大。因?yàn)轫?xiàng)目單體體量大，建設(shè)周期相應(yīng)較長(zhǎng)，建設(shè)資金要求量大。

四是PPP應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。2008年全球金融危機(jī)后，世界各國(guó)的公共投資資金明顯減少，為調(diào)動(dòng)各方力量擺脫經(jīng)濟(jì)不景氣，各國(guó)加大了對(duì)PPP的支持力度，紛紛成立國(guó)家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺(tái)階。在我國(guó)，財(cái)政部自2014年陸續(xù)出臺(tái)系列激勵(lì)文件，國(guó)家發(fā)改委建立了PPP推薦項(xiàng)目庫(kù)，大力推進(jìn)PPP應(yīng)用。PPP應(yīng)用領(lǐng)域從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，如在美國(guó)，已經(jīng)延伸到幾乎所有的公共部門(mén)。

五是PPP運(yùn)行模式不斷創(chuàng)新，公共資金使用效率不斷提升。

PPP模式具有合作模式操作復(fù)雜，不斷發(fā)展創(chuàng)新等特殊性，對(duì)PPP模式運(yùn)作提出了新的要求。

在發(fā)展中完善

由于PPP模式存在的獨(dú)特性，在智慧城市建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題。

地方政府普遍存在浮躁心態(tài)，項(xiàng)目采購(gòu)事件進(jìn)度安排不合理。地方政府在不正確的政績(jī)觀的刺激下，加之對(duì)PPP模式欠了解，對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間進(jìn)度安排一般都偏緊，忽視項(xiàng)目運(yùn)作客觀規(guī)律，“抓大放小”對(duì)細(xì)節(jié)研究不夠，項(xiàng)目前期采購(gòu)需求不明確、邊界條件不確定，采用的采購(gòu)方式不熟悉，不可知因素增加，無(wú)論從實(shí)施方案的編制還是到采購(gòu)程序的安排都缺乏反復(fù)討論和研究，如片面追求“快速、高效”，極易造成項(xiàng)目條件不周即開(kāi)始運(yùn)作，為將來(lái)項(xiàng)目的執(zhí)行和移交埋下隱患。

業(yè)內(nèi)人士指出，由于PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府工程項(xiàng)目不同，往往存在建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、合作周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)變數(shù)較大等特點(diǎn)，客觀上需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)做好項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作，尤其是在采購(gòu)需求、邊界條件及采購(gòu)方式方面，需要反復(fù)研究，有的環(huán)節(jié)恐需經(jīng)過(guò)多輪磋商方可確定最佳方案，因此，整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)完成。以往單純政府投資時(shí)，“有條件上，沒(méi)條件創(chuàng)造條件上”、“大干快干”等“限時(shí)速成”的項(xiàng)目推進(jìn)思維不適合PPP模式運(yùn)行，地方政府應(yīng)盡量避免將PPP項(xiàng)目做成“政績(jī)工程”、“獻(xiàn)禮工程”，而應(yīng)真正將項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合考慮，夯實(shí)前期基礎(chǔ)工作，以達(dá)到“磨刀不誤砍柴工”的效果。

從國(guó)家政策制定層面上，建議考慮地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的情況，對(duì)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備期和采購(gòu)工作期限進(jìn)行約束，以確保PPP項(xiàng)目實(shí)施效果。

采購(gòu)方式亟待創(chuàng)新。由于地方政府習(xí)慣于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)模式，在PPP采購(gòu)方式上在慣性思維作用下，仍傾向于公開(kāi)招標(biāo)。在智慧城市建設(shè)過(guò)程中，一個(gè)項(xiàng)目往往涉及面大，如海綿城市項(xiàng)目，可能同時(shí)涉及到水務(wù)方面的有河道整治、污水治理、生態(tài)保護(hù)、景觀設(shè)計(jì)等工程，同時(shí)還有信息化系統(tǒng)工程，整體項(xiàng)目復(fù)雜程度超過(guò)一般性項(xiàng)目，因此，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在這種條件下，更適合公開(kāi)招標(biāo)。業(yè)務(wù)人士表示，磋商性采購(gòu)方式實(shí)際上相當(dāng)于把競(jìng)爭(zhēng)性談判前半段和公開(kāi)招標(biāo)后半段結(jié)合起來(lái)，即在項(xiàng)目邊界不清晰的情況下，可以首先通過(guò)磋商來(lái)明確政府的采購(gòu)需求。待磋商完成，形成一個(gè)相對(duì)原來(lái)而言清晰明確的采購(gòu)文件，再讓所有投資人在此基礎(chǔ)上綜合報(bào)價(jià)和接受評(píng)審。

PPP模式考核指標(biāo)有待完善。PPP項(xiàng)目講究“按效付費(fèi)”，即根據(jù)政府方對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核結(jié)果來(lái)酌情付費(fèi)。社會(huì)資本對(duì)于“酌情付費(fèi)”的接受前提則是政府方設(shè)定的績(jī)效考核指標(biāo)不僅應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，而且應(yīng)當(dāng)可以實(shí)現(xiàn)（付諸實(shí)操）。同時(shí)，智慧城市項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系復(fù)雜程度也影響了對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的確定。需要政府進(jìn)一步明確績(jī)效考核指標(biāo)體系，在技術(shù)導(dǎo)則里加以確定。同時(shí)，也可以考慮引進(jìn)第三方進(jìn)行考核，如數(shù)字城管里采用的指揮與監(jiān)督分離模式，保證監(jiān)督的客觀公正、高效廉潔。

PPP模式項(xiàng)目的稅務(wù)處理需進(jìn)一步明確。20115年6月12日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（下稱78號(hào)文），該文規(guī)定，污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務(wù)，自2015年7月1日起征收增值稅。污水、垃圾及污泥處理勞務(wù)在繳稅后返還70%，即需要繳納30%的增值稅；再生水產(chǎn)品繳稅后返還50%，即需要繳納50%的增值稅。此舉引發(fā)環(huán)保企業(yè)熱議，紛紛“吐槽”這項(xiàng)政策非但不優(yōu)惠，反而會(huì)削減其本就微薄的利潤(rùn)。智慧城市建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式也要充分研究稅務(wù)處理問(wèn)題，要慎重制定有利于社會(huì)發(fā)展的合理的稅務(wù)政策，以促進(jìn)行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

評(píng)審專家良莠不齊，亟待提高水平。目前的案例項(xiàng)目評(píng)審專家還是采取專家?guī)祀S機(jī)抽取的方式進(jìn)行，這種方式有一定的合理性和科學(xué)性，但其弊端也較為明顯，表現(xiàn)為評(píng)審專家專業(yè)水平良莠不齊，智慧城市建設(shè)項(xiàng)目有的不僅僅涉及信息化項(xiàng)目，還有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，需要對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行綜合挑選；另外，部分專家對(duì)PPP了解不多，有的甚至還停留在傳統(tǒng)BT模式，如何滿足PPP項(xiàng)目的評(píng)審要求，有待深入研究。

業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)以省為單位，盡快建立PPP專家?guī)?，專家?guī)靸?nèi)的專家組成應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)接受財(cái)務(wù)、技術(shù)、工程管理、法律、信息化、資深PPP咨詢從業(yè)人員等專業(yè)人士中嚴(yán)格篩選。

政府財(cái)政預(yù)算保障有待加強(qiáng)。當(dāng)前一些項(xiàng)目PPP協(xié)議中約定了政府應(yīng)將合同項(xiàng)下的付款義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算并由人大出具相關(guān)決議，但有些項(xiàng)目直至項(xiàng)目公司融資完成時(shí)，政府方依然未能提供該等文件。因此，由于財(cái)政預(yù)算保證未能及時(shí)提供，增加了融資過(guò)程中項(xiàng)目公司與融資機(jī)構(gòu)的溝通成本。

業(yè)內(nèi)相關(guān)人士建議，國(guó)家有關(guān)部委應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算保障要求，如將該等要求“硬性化”，作為項(xiàng)目簽約的必要前提，如項(xiàng)目簽約時(shí)仍未提供，社會(huì)資本方將有權(quán)向政府方索取一定的賠償，或者，項(xiàng)目公司有權(quán)在該等支付保障提供前不予開(kāi)工建設(shè)。

監(jiān)管能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，包括事前、事中和事后的監(jiān)管。事實(shí)是，目前大多數(shù)地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管能力欠缺。一方面，地方政府及政府各部門(mén)一般傾向于認(rèn)為，項(xiàng)目監(jiān)管是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)“一人之責(zé)”。另一方面，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)大多由于自身“PPP監(jiān)管”經(jīng)驗(yàn)缺乏也“倍感壓力”。項(xiàng)目監(jiān)管有落入“虛空”之嫌。

因此，業(yè)內(nèi)人士建議，地方人民政府或PPP主管部門(mén)牽頭，盡快加強(qiáng)在PPP人才隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度、監(jiān)管實(shí)施要求與問(wèn)責(zé)等方面的能力建設(shè)（必要時(shí)需聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)提供支持）；PPP項(xiàng)目所在行業(yè)主管部門(mén)在地方政府制定的PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度框架下，搭建行業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管架構(gòu)，落實(shí)監(jiān)管人員、明確監(jiān)管考核方式（監(jiān)管負(fù)責(zé)人的監(jiān)管結(jié)果納入政績(jī)考核）和建立監(jiān)管失職問(wèn)責(zé)制（或可考慮終生追責(zé)制）。

PPP模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)

中興通訊在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市承擔(dān)了智慧城市項(xiàng)目，據(jù)了解，銀川智慧城市項(xiàng)目是中興通訊建設(shè)智慧城市2.0的一個(gè)典型案例。

據(jù)中興通訊智慧城市解決方案總經(jīng)理劉豐介紹，銀川智慧城市建設(shè)具有多模塊統(tǒng)籌建設(shè)和PPP商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式兩個(gè)非常鮮明的特點(diǎn)。銀川項(xiàng)目從頂層設(shè)計(jì)入手，結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)，全面規(guī)劃了10大系統(tǒng)13個(gè)模塊（分三期建設(shè)），從而實(shí)現(xiàn)了城市級(jí)別而不僅是單個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)共享。在商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式方面，銀川項(xiàng)目采用了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)資本投入、專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)，一舉解決了建設(shè)資金、后期運(yùn)營(yíng)等智慧城市建設(shè)的多項(xiàng)難題。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域大有可為，未來(lái)城市建設(shè)將以PPP模式為主流方式。

鏈接

PPP 模式即Public—Private—Partnership 的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間， 為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合 作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使 合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP 模式概念最早由英國(guó)政府于1982 年提出，

PPP 模式在我國(guó)起步較晚但是發(fā)展迅速，據(jù)了解，最早在我國(guó)實(shí)行PPP 模式是 上世紀(jì)末。資料顯示，截至目前，累計(jì)超過(guò)1000 個(gè)項(xiàng)目采用PPP 模式運(yùn)作，涉及范 圍包括交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資超過(guò)9000 億元。近年來(lái)，尤其是 2013 年以后，我國(guó)開(kāi)始了PPP 模式的制度化建設(shè)，PPP 模式頂層設(shè)計(jì)逐步展開(kāi)，一系 列規(guī)范性文件陸續(xù)推進(jìn)出臺(tái)，相對(duì)完整的PPP 政策框架已經(jīng)逐步形成。隨著智慧城市 建設(shè)被列入國(guó)家戰(zhàn)略，PPP 模式有望為智慧城市建設(shè)添磚加瓦。