PPP模式如何與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)接

文｜梁艦

中國(guó)是世界上唯一一個(gè)老年人口過億的國(guó)家，每100個(gè)人中就有14位60歲以上老年人，中國(guó)老齡化人口規(guī)模超過歐洲老年人口的總和。人口老齡化所帶來的慢性疾病、老年生活質(zhì)量等問題已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。老年人口所占比例不斷升高，青壯年勞動(dòng)力的數(shù)量下降，意味著“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，“人口紅利”的消失。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，部分大中城市達(dá)到70%；農(nóng)村留守老人約4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%；城鄉(xiāng)家庭養(yǎng)老條件明顯缺失。人口老齡化還會(huì)帶來一個(gè)問題：年齡漸長(zhǎng)，健康指數(shù)下降，患病風(fēng)險(xiǎn)增加，而且容易患上治療成本高的大病，這不但會(huì)造成單個(gè)家庭醫(yī)療開支的增加，也將導(dǎo)致全社會(huì)醫(yī)療負(fù)擔(dān)的加重。民營(yíng)養(yǎng)老院環(huán)境好，但是價(jià)位太高，一般的家庭住不起；公辦養(yǎng)老院床位緊張，根本住不進(jìn)去，這反映出養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場(chǎng)發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。

我國(guó)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)帶來了養(yǎng)老面臨的最大問題，即養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后，滿足不了老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，不僅入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難，而且居家養(yǎng)老的基本服務(wù)也供給不足。要想實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，需突破兩大瓶頸：一是資金，要能夠保障老年人的基本生活需要，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓老年人的養(yǎng)老金水平不斷有所提高；二是養(yǎng)老服務(wù)，特別是高齡老人、空巢老人、失能老人的養(yǎng)老服務(wù)需求日益強(qiáng)烈，卻難以滿足?？梢?，有錢并不能完全解決養(yǎng)老難問題，因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺，有錢也購(gòu)買不到養(yǎng)老服務(wù)。更何況在供需嚴(yán)重失衡的情況下，不僅服務(wù)質(zhì)量難以保障，服務(wù)價(jià)格也將快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多數(shù)老年人的承受能力。

中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與PPP對(duì)接的可行性

根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

2015年4月28日，財(cái)政部金融司金融五處處長(zhǎng)闞曉西指出，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP最根本的標(biāo)準(zhǔn)是，是否實(shí)現(xiàn)了以最小的成本提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，簡(jiǎn)單概括為“物有所值”。2015年6月10日，財(cái)政部PPP中心副主任焦小平表示，PPP本質(zhì)上就是一種政府采購(gòu)，通過PPP模式提供公共服務(wù)比政府單一供給具有不可比擬的優(yōu)越性，因?yàn)镻PP是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有充分的競(jìng)爭(zhēng)和更高的效率。PPP符合物有所值財(cái)政承受力的論證要求，符合社會(huì)公共利益最大化的根本利益訴求。

可以說，PPP模式具有長(zhǎng)期投入，緩慢收益；資金需求量大；政府缺乏財(cái)政能力和專業(yè)管理能力，需要和社會(huì)資本方協(xié)作；需要政府多部門間協(xié)作等特點(diǎn)。

國(guó)家在鼓勵(lì)PPP模式對(duì)接養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面相繼出臺(tái)了許多相關(guān)指導(dǎo)意見。例如，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本投資健康與養(yǎng)老服務(wù)工程；新增健康與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮社會(huì)資本；在公立資源豐富的地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等途徑，采取PPP等方式，參與醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身設(shè)施建設(shè)和公立機(jī)構(gòu)改革。對(duì)符合條件的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，按規(guī)定落實(shí)好相關(guān)支持政策；拓寬市場(chǎng)化融資渠道，探索PPP的投融資模式；支持采取股份制、股份合作制、PPP等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。探索采取建立產(chǎn)業(yè)基金、PPP等模式，支持發(fā)展面向大眾的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。

從養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與PPP模式各自的特點(diǎn)來看，PPP模式完全可以和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)接，從而解決養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨的資金缺口問題。首先，PPP模式和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在適用的領(lǐng)域上完全匹配。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。其次，PPP模式與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有相同的投入產(chǎn)出特征，PPP模式投資量大、時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)較少；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前期投資巨大，回收利潤(rùn)緩慢，其近似公益性的特點(diǎn)決定了不可能產(chǎn)生暴利。從上述角度來看，PPP和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的對(duì)接具有相同的基礎(chǔ)。

此外，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和高安全系數(shù)特點(diǎn)，這決定了投資也具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性與高安全性，這與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是一件長(zhǎng)期的事。老齡化是社會(huì)現(xiàn)象，隨著老齡化人數(shù)不斷增加，針對(duì)老年人提供的服務(wù)將會(huì)與時(shí)俱進(jìn)、有增無減，這也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了穩(wěn)定的服務(wù)群體和服務(wù)內(nèi)容。

老年人的人身安全是影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)投資的重要因素，因此，養(yǎng)老服務(wù)尤為關(guān)注安全問題。近年來，我國(guó)各級(jí)政府加大了對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入力度，制定了一系列促進(jìn)以養(yǎng)老為重點(diǎn)的社會(huì)福利政策措施，現(xiàn)已初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過以上可以看出，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正在不斷豐富和完善，投資回報(bào)也將不斷得到鞏固和充實(shí)。PPP模式下的投資回報(bào)與老年人

的安全問題一樣，經(jīng)不起市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。不能把養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)當(dāng)成純粹市場(chǎng)化的機(jī)制去運(yùn)作，政府要在此方面有安全保障的意識(shí)，在財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)大后盾下，市場(chǎng)的波動(dòng)才影響不到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。通過專業(yè)化的隊(duì)伍、系統(tǒng)的管理、標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)用PPP模式扶持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有高安全性。

PPP模式適宜建立以養(yǎng)老為主的綜合產(chǎn)業(yè)園

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)除了傳統(tǒng)意義的老年生活照料、康復(fù)護(hù)理、專項(xiàng)用品開發(fā)以外，還包括老年食品、用品、保健、保險(xiǎn)、旅游、文化、教育等諸多產(chǎn)業(yè)，是集生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)。PPP模式適宜建立以養(yǎng)老為主的綜合產(chǎn)業(yè)園。綜合產(chǎn)業(yè)園包含公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用PPP的模式，使準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目反哺公益性項(xiàng)目。這樣一來，既能夠在有些項(xiàng)目上盈利，從而減輕財(cái)政壓力；又能夠維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基本的公益性?？梢哉f，PPP投融資模式與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，符合國(guó)家政策的導(dǎo)向，具有內(nèi)在規(guī)律的合理性與現(xiàn)實(shí)要求的迫切性。

當(dāng)今的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)多半是投資人自掏腰包，政府財(cái)政補(bǔ)貼有限。部分重要項(xiàng)目會(huì)采用政府采購(gòu)的方式，例如一張床位一天補(bǔ)貼一定的費(fèi)用，但這筆費(fèi)用相較于老齡化社會(huì)所產(chǎn)生的龐大需求來說，無異于杯水車薪。要想真正把老年人的生活照顧好，政府補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，可行的思路便是將社會(huì)資本投入到其中，這就帶來了如何滿足社會(huì)資本方投資回報(bào)的問題。在公益項(xiàng)目的運(yùn)作中，通過對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況良好的項(xiàng)目收取費(fèi)用，為公益活動(dòng)帶來源源不斷的資金，這在公益事業(yè)中屢見不鮮——它屬于公益的眾籌與善款籌集，與PPP模式的思路殊途同歸。

用PPP的模式與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)接，在充分利用財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，把綜合產(chǎn)業(yè)園打包成一個(gè)PPP項(xiàng)目面向社會(huì)資本方，以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目盈利倒補(bǔ)公益性項(xiàng)目支出，不足部分由政府財(cái)政補(bǔ)齊的方式，為當(dāng)前階段行之有效的辦法。這大大降低了財(cái)政支出和財(cái)政負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)政府補(bǔ)貼的不足，從而有效解決養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目投入和回報(bào)的問題，這也是PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)最根本的出發(fā)點(diǎn)。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要么是志愿者的自發(fā)行為，要么是養(yǎng)老院?jiǎn)螛屍ヱR成為“孤膽英雄”，或者是民營(yíng)企業(yè)承包社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目，然而這些都無法形成規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。

自發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)流動(dòng)隊(duì)伍一般是由公益愛好者、愛心人士等志愿者組成，利用閑暇時(shí)間活躍在不同的社區(qū)和機(jī)構(gòu)，為老年人提供迫切需要的生活服務(wù)。他們專注且專業(yè)，是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一支不容忽視的民間力量。志愿者提供的服務(wù)呈分散狀分布，流動(dòng)性強(qiáng)，沒有形成養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才穩(wěn)定的培訓(xùn)機(jī)制和管理機(jī)制。面對(duì)資金難題的時(shí)候，項(xiàng)目規(guī)模和范圍很小，所需的投資額少，無法滿足PPP模式下社會(huì)資本方高投資、高回報(bào)的要求，不能吸引社會(huì)資本的支持。

因此，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不能納入PPP模式的投資范圍。由此可見，利用PPP模式吸引社會(huì)資本，養(yǎng)老服務(wù)亟需規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，在此基礎(chǔ)上建立綜合產(chǎn)業(yè)園，形成公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性與特許經(jīng)營(yíng)等一體化、系統(tǒng)化的養(yǎng)老服務(wù)模式。

以PPP推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式與路徑

1. 養(yǎng)老服務(wù)綜合產(chǎn)業(yè)園

如上所述，由政府負(fù)責(zé)總體規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，把相對(duì)分散、獨(dú)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集合在一起，建立大型養(yǎng)老院；凝聚社會(huì)上分散的養(yǎng)老服務(wù)志愿者，形成養(yǎng)老服務(wù)志愿者聯(lián)盟，由政府出面把資源和專業(yè)人員統(tǒng)一起來，使每一個(gè)地區(qū)都有公益性的幫扶老年人的隊(duì)伍，扶持養(yǎng)老事業(yè)，形成養(yǎng)老服務(wù)綜合產(chǎn)業(yè)園，即“養(yǎng)老微型城”。

2. 養(yǎng)老連鎖店

在市級(jí)或省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老連鎖店和老年人信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)。建立統(tǒng)一的管理機(jī)制，在深入社區(qū)的分公司內(nèi)部完成精準(zhǔn)養(yǎng)老和智慧養(yǎng)老；專門建立養(yǎng)老基金，形成基金池，扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，還可以把基金做成PPP基金，專門投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

綜合產(chǎn)業(yè)園把諸多分散的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)凝聚在一起，形成統(tǒng)一的養(yǎng)老管理模式，這是組織的統(tǒng)一性。養(yǎng)老連鎖店把分散的資金需求籌措到一起，由政府主導(dǎo)形成PPP基金，統(tǒng)一對(duì)養(yǎng)老院進(jìn)行支持，這是資金的統(tǒng)一性。兩種方式都可以形成政府購(gòu)買的PPP模式。

3.以PPP模式推動(dòng)精準(zhǔn)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與智慧養(yǎng)老

如今，受到國(guó)內(nèi)外推崇的養(yǎng)老服務(wù)方式包括社區(qū)養(yǎng)老、精準(zhǔn)養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老等。

精準(zhǔn)養(yǎng)老需要全面摸清老年人的需求底細(xì)，針對(duì)不同年齡段、不同健康狀況的老年人，制定不同的服務(wù)監(jiān)護(hù)計(jì)劃。這些老年人的信息統(tǒng)一歸到數(shù)據(jù)庫(kù)，通過數(shù)據(jù)庫(kù)的信息對(duì)不同需求的老年人進(jìn)行歸類，施以不同程度的監(jiān)護(hù)。精準(zhǔn)養(yǎng)老要深入到每一個(gè)老年人家庭中，體現(xiàn)了落地的準(zhǔn)確性。

在養(yǎng)老服務(wù)綜合產(chǎn)業(yè)園中，技術(shù)層面上可以安裝攝像頭等監(jiān)控系統(tǒng)，為老人配備呼叫設(shè)備，記錄老年人的運(yùn)動(dòng)、睡眠情況；運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老。智慧養(yǎng)老需要投資、運(yùn)營(yíng)，并有專業(yè)團(tuán)隊(duì)維護(hù)，運(yùn)用PPP模式來運(yùn)營(yíng)，可以進(jìn)行系統(tǒng)化、專業(yè)化管理。

精準(zhǔn)養(yǎng)老的理念同樣可以移植到社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老可以采用PPP的模式運(yùn)營(yíng)。把若干社區(qū)集合到一起建設(shè)為社區(qū)群，專門為老人提供信息的監(jiān)控、交流、服務(wù)，一次投資，長(zhǎng)久受益。通過對(duì)社區(qū)進(jìn)行合理化改造，建設(shè)智慧醫(yī)療，方便老人到最近的地點(diǎn)進(jìn)行醫(yī)護(hù)搶救。社區(qū)還可以建設(shè)老齡食堂，通過信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人精準(zhǔn)的定制化服務(wù)。

精準(zhǔn)養(yǎng)老還體現(xiàn)為對(duì)老年人的精細(xì)化分類與服務(wù)。殘疾養(yǎng)老、鰥寡孤獨(dú)養(yǎng)老以及臨終養(yǎng)老，不同類別的養(yǎng)老服務(wù)具有不同的特點(diǎn)與監(jiān)護(hù)方案。最早實(shí)施這些探索的是我國(guó)的公益組織，政府把殘疾人的養(yǎng)老服務(wù)交給公益組織，公益組織通過競(jìng)標(biāo)的方式從事養(yǎng)老項(xiàng)目；政府購(gòu)買公益組織的養(yǎng)老服務(wù)，這是中國(guó)養(yǎng)老最基礎(chǔ)的模式。在PPP模式下，公益組織宜改頭換面，以社會(huì)資本方的角色出現(xiàn)，把散居在民間的各種公益團(tuán)隊(duì)和組織聚攏到一起，形成一個(gè)專業(yè)性的有盈利、有投資回報(bào)的公司，參與政府的養(yǎng)老項(xiàng)目，用PPP模式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和智慧養(yǎng)老。

PPP模式對(duì)接養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè) 機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

以PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，會(huì)受到多重、較高的限制，投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)為主、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)率低、老年人安全風(fēng)險(xiǎn)高（法律糾紛）等特點(diǎn)成為不容忽視的因素。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展，土地劃撥問題首當(dāng)其沖；為了建立綜合產(chǎn)業(yè)園，需要對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，以及對(duì)綜合產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行土地劃撥。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于公益事業(yè)，土地取得只能采用劃撥方式，會(huì)帶來劃撥數(shù)量小、建設(shè)規(guī)模小、投資量小的連鎖反應(yīng)。

我國(guó)的PPP是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的不老事業(yè)，其社會(huì)價(jià)值被深刻的體現(xiàn)，其功能也在從單一的解決政府融資難、拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)走出經(jīng)濟(jì)困境，走向大改革、大公益、大民生。將PPP與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)接，有助于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于改變政府職能、激活社會(huì)參與社會(huì)治理巨大能量是有益的探索。