地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式研究綜述

劉玉玲?李春生

近些年，地質(zhì)公園發(fā)展非常迅速，但與之相匹配的理論研究卻相對滯后，各種實(shí)踐存在較大的盲目性，對地質(zhì)公園可持續(xù)發(fā)展很不利。因此，急需對地質(zhì)公園管理運(yùn)營情況進(jìn)行總結(jié)，探索研究適合地質(zhì)公園自身特點(diǎn)的管理運(yùn)營模式。

一、引言

我國雖是擁有世界和國家地質(zhì)公園最多的國家，但有關(guān)地質(zhì)公園管理的研究卻相對滯后，地質(zhì)公園的運(yùn)營管理存在許多問題。目前，我國有關(guān)地質(zhì)公園的運(yùn)營管理主要是借鑒風(fēng)景名勝區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，但是，地質(zhì)公園與與風(fēng)景名勝區(qū)相比最大的區(qū)別是其更重視對地質(zhì)遺跡資源的保護(hù)和地學(xué)知識的普及（林明太，2006）。因此，探索并構(gòu)建適合地質(zhì)公園自身的特點(diǎn)的運(yùn)營管理的模式具有較大的理論意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

二、地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式研究

（一）國外地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式分析

有關(guān)地質(zhì)公園管理的研究，國外學(xué)者主要集中在分析遺產(chǎn)旅游地管理體制中的利益主體、管理和經(jīng)營行為以及非政府組織（NGOs）或者社區(qū)居民參與等方面。

1、美國國家公園運(yùn)營管理模式

第一個建立國家公園管理模式的國家是美國，美國的國家公園的管理體制屬于典型的 “中央集權(quán)制”，即以“國家公園管理局—地方辦公室—基層管理局”為主線的垂直管理體系。國內(nèi)對美國國家公園的研究大多以管理經(jīng)驗(yàn)借鑒為視角，研究內(nèi)容兒乎涉及到國家公園管理的各個層面。如朱華晟等（2013）研究美國國家公園管理體制時指出，美國聯(lián)邦政府為國家公園的運(yùn)營管理提供70%的經(jīng)費(fèi)保障，是其得以成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一。

2、歐洲地質(zhì)公園管理模式

第一個從洲際范圍內(nèi)推進(jìn)世界地質(zhì)公園計劃的大洲是歐洲。歐洲的地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)是一個歐洲民主行動協(xié)會，由所有成員的代表來進(jìn)行管理。其運(yùn)作是依靠協(xié)調(diào)委員會（CC）、咨詢委員會（AC）和各地質(zhì)公園的官方代表。其中，協(xié)調(diào)委員會是歐洲地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)唯一的決策機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)該地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營和管理。咨詢委員會則負(fù)責(zé)為該地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)提供高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展和擴(kuò)大建議。各地質(zhì)公園的官方代表則具體負(fù)責(zé)公園的運(yùn)營管理。因此，歐洲地質(zhì)公園與美國的中央集權(quán)的管理模式相比，其管理模式實(shí)行的則是比較典型的“地方管理模式”。

3、日本自然公園運(yùn)營管理模式

日本的自然公園管理兼具中央集權(quán)和地方自治兩種體制，其推行的是比較典型的“綜合管理模式”。有國家環(huán)境廳的領(lǐng)導(dǎo)，同時，地方政府又擁有一定的自主權(quán)，而且私營和民間機(jī)構(gòu)也顯得十分活躍。其中，國立公園是由國家來指定并進(jìn)行直接地管理；與國立公園具有相同的自然風(fēng)景地域的國定公園，同樣由國家制定，但是由都道府縣進(jìn)行管理；能夠代表都道府縣的自然風(fēng)景地域的都道府縣自然公園，則由都道府縣指定并直接管理。

（二）國內(nèi)地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式分析

目前，國內(nèi)對地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式的研究，一般分為管理體制模式研究和經(jīng)營模式研究兩個方面。

1、管理體制模式研究

目前，對地質(zhì)公園的管理學(xué)者們主要存在以下兩種觀點(diǎn)：一種是借鑒美國地質(zhì)公園管理的經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立國家公園管理局從對全國所有風(fēng)景區(qū)實(shí)行自上而下的垂直管理，管理局主要負(fù)責(zé)對公園內(nèi)的資源和人員進(jìn)行日常的管理和維護(hù)，所有經(jīng)費(fèi)通過國家財政撥款或社會捐助，對于景區(qū)內(nèi)所有經(jīng)營項(xiàng)目則對外實(shí)行特許經(jīng)營（王瑩，1996；李景奇和秦小平，1999；柳尚華，1999；徐高齡，2000；楊銳，2001；陳蘋蘋，2004；楊昌明等，2006）。但由于中國旅游資源具有特殊性，這種“垂直管理”的模式也許不能解決由于景區(qū)內(nèi)大量居民房屋拆遷而帶來的安置問題以及開發(fā)后超凡的旅游壓力等問題（吳必虎，2002；夏云嬌，2006）；另一種建議將景區(qū)變成一個小級別的行政單位，用“屬地管理”模式替代地方政府對風(fēng)景與遺產(chǎn)地的直接管理，把資源保護(hù)的職能內(nèi)在化，將資源所有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)一體化（張昕竹等，2001；魏小安，2002）。但是，在經(jīng)營過程中這種模式也容易受利益驅(qū)動以及政出多頭的影響，由于經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的一體化使得管理權(quán)實(shí)際喪失，造成遺產(chǎn)地內(nèi)的旅游開發(fā)與建設(shè)得不到有效約束，導(dǎo)致樓堂館所濫建，索道、電梯紛紛上馬等后果（張朝枝，保繼剛和徐紅罡，2004）。

2、經(jīng)營模式研究

經(jīng)營模式上，理論界同樣存在著兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離。包括“四權(quán)分離”說（王興斌，1999和2002）、“三權(quán)分離”說（楊振之、馬治鸞和陳謹(jǐn)，2002；傅廣海和戈瑩，2002）、“兩權(quán)分離”說（鄭敏和張家義，2003）和“上市經(jīng)營”說（ 張凌云，2000；韋夏禪，2003）。其實(shí)，從政企分開的發(fā)展趨勢看，經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離是必然的，但因?yàn)檫z產(chǎn)資源得特殊性，要求其經(jīng)營企業(yè)必須持有特殊資質(zhì)（鄔愛其，2001；茍自鈞，2002）。但是，針對現(xiàn)在存在有一些景區(qū)經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)不能分離的現(xiàn)象，則可歸結(jié)為管理問題或者實(shí)際的操作問題（魏小安，2000）；另一種觀點(diǎn)，基于遺產(chǎn)資源是一種特殊的資源，因此，不能完全采用市場化運(yùn)作，所以管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)不能分離。由于遺產(chǎn)資源的特殊性決定了其經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)是天然一體的，“管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離必然導(dǎo)致遺產(chǎn)區(qū)管理轉(zhuǎn)入以營利為首要目的的商業(yè)性旅游經(jīng)營軌道，其經(jīng)營舉措往往是與遺產(chǎn)保護(hù)背道而馳的（張曉，1998；徐嵩齡，2002和2003）

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3、地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式構(gòu)建

如何在增強(qiáng)地質(zhì)遺跡資源開發(fā)價值的同時，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)并舉，是構(gòu)建地質(zhì)公園管理模式過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；谀壳拔覈刭|(zhì)公園的管理現(xiàn)狀及存在的問題，本文提出構(gòu)建地質(zhì)公園管理新模式：一方面，融合“垂直管理“模式的優(yōu)勢，使得對地質(zhì)公園的管理能夠覆蓋全行業(yè)；另一方面，同時吸收”屬地管理“模式的優(yōu)勢，明確管理主體，明確地質(zhì)公園的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，減少各種交易費(fèi)用，最終實(shí)現(xiàn)對資源利用效率的提高（何勛，2003）。在建立健全地質(zhì)公園管理體系的過程中，除要合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的部門外，還必須建立健全地質(zhì)公園——景區(qū)（保護(hù)區(qū)）——景點(diǎn)（保護(hù)點(diǎn)）三級管理網(wǎng)絡(luò)（李曉琴，2011）。由于地質(zhì)遺跡不僅具有觀賞價值，更重要的是具有科研和科普的價值，讓科研機(jī)構(gòu)參與到地質(zhì)公園經(jīng)營中來，不僅可以支撐地質(zhì)公園建設(shè)，更重要的是可以深入挖掘地質(zhì)遺跡價值，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)公園的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)（王春武，2013）。

三、總結(jié)及未來研究展望

（一）總結(jié)

本文通過分析國內(nèi)外地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式，得出以下結(jié)論：構(gòu)建融合 “中央集權(quán)型”與“地方自治型”行政管理體系各自優(yōu)點(diǎn)的“綜合型”管理模式，對我國地質(zhì)公園運(yùn)營管理的改進(jìn)具有較強(qiáng)的借鑒意義；地質(zhì)公園要建立起完善和健全的管理模式，其產(chǎn)權(quán)必須分明，必須處理好地質(zhì)公園運(yùn)營管理過程中涉及到的利益相關(guān)者的訴求；構(gòu)建合適的地質(zhì)公園運(yùn)營管理模式，應(yīng)同時借鑒 “垂直管理”和“屬地管理”模式的優(yōu)點(diǎn)，同時設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，在管理中引入地質(zhì)遺跡類旅游資源經(jīng)營企業(yè)，并配套建立監(jiān)督管理部門、規(guī)劃機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，最后，應(yīng)注重相關(guān)利益者的參與和滿足了不同利益者的訴求。

（二）未來研究展望

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者對地質(zhì)公園的研究投入了很高的熱情，并取得了可喜的成績。今后應(yīng)加強(qiáng)以下工作：我國對地質(zhì)公園的運(yùn)營管理模式主要是參照風(fēng)景名勝區(qū)的運(yùn)營管理模式，且針對適合地質(zhì)公園本身特點(diǎn)的管理模式的研究幾乎很少，一般只是停留在概念上的論述，沒有提出一個完整的理論模式；研究主要集中在國家地質(zhì)公園的運(yùn)營與管理模式方面的研究，對省級地質(zhì)公園和縣（市）級地質(zhì)公園的運(yùn)營管理研究甚少，未來的研究中可以關(guān)注這些等級較低的地質(zhì)公園的運(yùn)營管理模式；關(guān)于如何使用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對地質(zhì)公園規(guī)范管理的研究較少。

（作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院）