美國對中國國家公園體系建立的啟示

王祎?黃婧美

美國國家公園已有百年的歷史，現(xiàn)已建立較為完善的管理體系。美國國家公園的管理體系和制度，對我國國家公園體系的建立具有重要意義。

國家公園最早起源于美國，美國的國家公園體系是目前規(guī)模最大，制度建立最先，最完善的，對我國具有重要的借鑒意義。

一、美國國家公園的管理制度和原則

（一）管理制度集中統(tǒng)一

美國已經(jīng)形成完善的國家管理體系，內(nèi)務部下設包括國家公園管理局在內(nèi)的8個國家局。美國國家公園管理局下轄10個轄區(qū)地方管理局，其一個巡護員培訓中心，一個解說規(guī)劃中心，一個規(guī)劃中心，形成了完整的管理框架。國家公園管理局不受地方行政權力的干涉，由國家內(nèi)務部直屬管轄，保證了管轄權唯一性和排他性。

（二）完備的管理原則

保護原則。自然保護和公眾娛樂是國家公園設立的兩個根本目的。自然保護居于首位，其次是公眾游覽。以達到協(xié)調(diào)保護與游覽之間的矛盾的目的，美國國家管理局在總結了以往的經(jīng)驗的基礎上出臺四項方案。

1、為了避免修建道路時對生態(tài)環(huán)境造成影響，盡量采取各種綜合設計，以保護生態(tài)環(huán)境為主，開發(fā)建設為其次，如美國佛羅里達州興建動物跨越道。

2、不允許建娛樂設施和索道

這也是為了更好地保護自然和生態(tài)，避免因大規(guī)模開發(fā)而造成的生態(tài)破壞。

3、嚴格控制游客數(shù)量

美國國家公園不僅對游客的總數(shù)進行控制，而且對游客進行分流管理，完全將游客控制在環(huán)境容量下。采取分區(qū)管理的方式，合理有效地控制對游客進入數(shù)量進行控制。

4、分離經(jīng)營權與所有權，實行政企分開經(jīng)營模式

國家公園管理局作為非盈利組織更多地將注意力放在自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)的保護上，也有利于其對商家進行監(jiān)督與管理，對國家公園進行更好地保護。

二、美國國家公園管理與中國對比

（一）經(jīng)營管理上存在差異

美國國家公園的管理人員由總局任命和調(diào)配，工作人員由固定人員、臨時人員和志愿者組成。采取聘請臨時工作人員和招募志愿者的方式滿足景區(qū)旺季的需求。工作人員要求專業(yè)相關本科以上學歷，所有工作人員包括管理層和基層上崗前都要進行專業(yè)的培訓；經(jīng)費的來源主要是國會撥款，少部分來源于門票。

我國國家公園目前專業(yè)人員匱乏，人事機制相對落后，缺乏競爭力。一些景區(qū)重視基層服務人員和導游專業(yè)技能的培訓而忽略管理層人員專業(yè)素質(zhì)的提高；門票、餐飲、開發(fā)自費旅游項目為我國國家公園經(jīng)費的主要來源，政府撥款則占較少部分，此制度導致了部分景區(qū)開發(fā)利用混亂。

（二）開發(fā)與保護上的差異

美國國家公園內(nèi)除了必要的基礎設施和資源保護設施外，一律不允許建設其余的開發(fā)項目，不允許進行任何大規(guī)模開發(fā)。在開發(fā)過程中，堅持保護在首位，開發(fā)位于其次。

中國國家公園的開發(fā)只重視眼前的經(jīng)濟利益，過度重視開發(fā)，而忽略了對資源以及生態(tài)的保護。例如大規(guī)模無限制的游客進入對一些旅游景區(qū)造成了嚴重破壞。

三、美國國家公園管理對中國的啟示

（一）進行統(tǒng)一集中的管理模式和高效的管理體制的建立

我國國家公園開始發(fā)展，但與之對應的管理機構卻不盡完善。許多景區(qū)雖由國務院審定，卻由建設、林業(yè)、文物、環(huán)保等多個部門進行多方面管理，管理職權混亂。因此應建立高度集中的獨立管理體制，實行統(tǒng)一管理，由國務院直接產(chǎn)生、負責景區(qū)的管理、規(guī)劃、經(jīng)營，形成獨立的管理系統(tǒng)，整個管理系統(tǒng)的經(jīng)費由國家統(tǒng)一撥款，不受任何地方機構限制。

景區(qū)的經(jīng)營權與管理權的分離。權責主體進一步明確，有利于景區(qū)資源的合理開發(fā)，更好地協(xié)調(diào)開發(fā)與保護之間的關系。將盈利項目進行公開招標競爭， 以資源保護為先，同時保證景區(qū)管理機構為非營利機構，在經(jīng)營過程中，將景區(qū)保護放在首位，使得景區(qū)得以可持續(xù)發(fā)展。

（二）合理平衡景區(qū)的保護與開發(fā)，堅持保護為首要原則

堅持保護為首原則，最重要的是堅持政府對門票的專營。政府實行對門票的專營保護了國家公園的國有性質(zhì)，避免了為了眼前的經(jīng)濟利益而進行大規(guī)模開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。門票價格由中央政府定價，避免地方行政部門將收入作為地方經(jīng)濟收入的組成部分而對景區(qū)進行過度開發(fā)

（三）實行專業(yè)景區(qū)規(guī)劃，健全法律規(guī)章制度

根據(jù)國家公園自身實際情況，請專業(yè)規(guī)劃機構對景區(qū)進行合理規(guī)劃。要協(xié)調(diào)相應的利益相關主體，鼓勵居民參與對景區(qū)環(huán)境影響不大或具有促進作用的經(jīng)營活動，為當?shù)鼐用裉峁└嗟木蜆I(yè)機會，提升當?shù)鼐用竦纳钏脚c幸福指數(shù)，人們更注重環(huán)境的保護以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而形成良性循環(huán)。

隨著經(jīng)濟和旅游業(yè)的發(fā)展，我國關于國家公園的主要法律條文出現(xiàn)了許多不合理等地方，需要修改和完善，為制裁國家公園在開發(fā)和建設中的違規(guī)行為提供法律依據(jù)。同時還需要接受公眾監(jiān)督。及時征詢公眾意見，提高公眾的參與度和監(jiān)督力度。

（作者單位：延邊大學經(jīng)濟管理學院）