淺析海洋功能區(qū)劃海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理

黃丹麗

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.01.020

摘要：海洋功能區(qū)劃是海洋開發(fā)規(guī)劃的基礎，且區(qū)劃和規(guī)劃是海域使用管理的前提，海域使用管理則是對實際用?；顒拥挠行Э刂?。當前，海洋經(jīng)濟與管理事業(yè)的發(fā)展需要進一步理清以上三者的關系。首先從多個角度分析其區(qū)別與聯(lián)系，在此基礎上提出處理三者關系的幾點思路：一要加強區(qū)劃實施的各方面建設；二要加強規(guī)劃的協(xié)調性和可行性；三要全面提高海域使用管理水平。

關鍵詞：海洋；功能區(qū)劃；開發(fā)規(guī)劃；海域使用管理；海域執(zhí)法

我國在2002年《全國海洋功能區(qū)劃》基礎上，制定了《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》，確定了我國未來10年海洋空間開發(fā)的依據(jù)和方向。這為地方各級編制海洋開發(fā)規(guī)劃及涉海政策等海洋管理工作提供了重要依據(jù)，使得海洋資源配置越來越合理。隨著2008年《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》獲批以來，我國海洋事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。各地方也紛紛根據(jù)自身實際海域資源狀況編制海洋開發(fā)規(guī)劃，加強海域使用管理，力求在取得快速發(fā)展的同時又能擁有本地特色?？偟膩砜矗?002年《海域使用管理法》實施以來，國家海洋局把海域使用管理作為重要職責，在功能區(qū)劃、開發(fā)規(guī)劃以及監(jiān)督管理海域等方面取得了豐碩的成果。同時，海洋區(qū)劃與規(guī)劃能夠有效落實可促進國家對海域使用的科學管理?？梢姡@三者在實際工作中有著千絲萬縷的關系，本文的重點就是要深入分析其內在聯(lián)系，為把握海洋事業(yè)的發(fā)展運作規(guī)律提供幾點思路。1海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃的區(qū)別

1.1時空定位不同

海洋功能區(qū)劃根據(jù)不同區(qū)域的自然屬性差異性劃定各種功能區(qū)，注重空間要素，在空間坐標下完成。因而它沒有時間坐標，只考慮如何在地理單元上把資源最理想地劃分，是一種狀態(tài)的呈現(xiàn)。

而海洋開發(fā)規(guī)劃是對海洋資源開發(fā)活動做出的前瞻性安排，有一定的時間段。規(guī)劃不可能一次性涉及對所有海洋功能區(qū)，某一時期的規(guī)劃是有重點的，通常是針對某一區(qū)域某一重點項目。因此，它是在時空坐標下完成的。

1.2發(fā)展歷程不同

海洋功能區(qū)劃按照海洋功能區(qū)的標準，將海域劃分為不同類型的海洋功能區(qū)，為海洋開發(fā)、保護和管理提供科學依據(jù)的基礎性工作 [1] 。根據(jù)《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》，目前我國管轄海域劃定了農(nóng)漁業(yè)、港口航運等八類海洋功能區(qū)，并提出了各類功能區(qū)管理要求；劃分出29個重點海域，明確渤海、黃海等五大海區(qū)的總體管控要求。全國海洋功能區(qū)劃發(fā)展歷程如表1。

海洋開發(fā)規(guī)劃為指導和宏觀調控海洋產(chǎn)業(yè)部門和地方各級政府的海洋開發(fā)利用活動，根據(jù)海洋資源狀況和社會需求，對海洋資源開發(fā)活動做出的統(tǒng)籌安排[1]。近年，以海洋經(jīng)濟為主題的一系列海洋開發(fā)規(guī)劃帶動了沿海各地的發(fā)展，而現(xiàn)在海洋開發(fā)規(guī)劃的焦點擴展到了海洋環(huán)境保護、海島保護與利用、海洋防災減災等方面，規(guī)劃的內容越來越詳實。全國海洋開發(fā)規(guī)劃發(fā)展歷程如表2。表1全國海洋功能區(qū)劃發(fā)展歷程

時間海洋功能區(qū)劃事項1979年啟動全國海岸帶和海涂資源綜合調查工作（此前中國三次經(jīng)濟區(qū)劃幾乎不涉及海洋）1986年全國海岸帶和海涂資源綜合調查工作完成，在此基礎上國家海洋局進而開展海洋功能區(qū)劃1988年國家機構編制委員會批準國家海洋局“三定”方案，指定海洋功能區(qū)劃為國家海洋局的主要職能1989年在天津召開全國海洋功能區(qū)劃工作會議，制定了《全國海洋功能區(qū)劃大綱》、《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術規(guī)定》和《全國海洋功能區(qū)劃報告編寫提綱》；決定海洋功能區(qū)劃實施策略為先示范后推廣，選定渤海為海洋功能區(qū)劃示范區(qū)1990年國辦發(fā)《對國家環(huán)境保護局、國家海洋局有關海洋環(huán)境保護職責分工的意見》指定國家海洋局進行海洋功能區(qū)劃編制工作；完成《渤海海洋功能區(qū)劃報告》和《渤海區(qū)功能區(qū)劃書》1991年國家海洋局會同沿海省、市、自治區(qū)及有關部門展開海洋功能區(qū)劃編制工作1992年2月25日頒布《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》, 建立了內水、領海和毗連區(qū)等基本制度1993年完成《中國海洋功能區(qū)劃報告》和《中國海洋功能區(qū)劃圖集》的編寫的編輯工作；財政部和國家海洋局聯(lián)合頒發(fā)《國家海域使用管理暫行規(guī)定》 1995年指定遼寧省大連市、山東省青島市的長島縣、浙江省沿海市縣、福建省廈門市等地方大比例尺海洋功能區(qū)劃試點1996年發(fā)表《中國海洋21世紀議程》，將大比例尺海洋功能區(qū)劃納入政策1997年《海洋功能區(qū)劃技術導則》成為強制性國家標準1998年發(fā)表《中國海洋事業(yè)的發(fā)展》白皮書，將大比例尺海洋功能區(qū)劃作為中國保護海洋環(huán)境的健康發(fā)展和資源的可持續(xù)利用的基礎工作之一2002年9月10日，經(jīng)國務院批復后，同意《全國海洋功能區(qū)劃》出臺，該文件具有法律效力2010年截至2010年，全國共確權海域面積193 769.16 hm2，其中經(jīng)營性項目190 344.73 hm2，公益性項目3 424.43 hm2；發(fā)放海域使用權證書2 481本，其中經(jīng)營性項目2 373本，公益性項目108本2011年12月6日上午，專家評審委員會一致同意《全國海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》通過評審2012年10月16日，國務院發(fā)布了10日批復的廣西、山東、福建、浙江、江蘇、遼寧、河北、天津等8個省區(qū)市的海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）2013年國家海洋局印發(fā)《2013年海域管理工作要點》，提出要嚴格海洋功能區(qū)劃管理，優(yōu)化海域空間開發(fā)格局注：表1根據(jù)《海洋區(qū)劃與規(guī)劃導論》（俞樹彪 陽立軍 2009年）和國家海洋局網(wǎng)站最新發(fā)布數(shù)據(jù)整理編制。

表2全國海洋開發(fā)規(guī)劃發(fā)展歷程

時間海洋開發(fā)規(guī)劃事項1984年國家海洋局組織各學科近200名專家進行研究和分析提出《中國海洋開發(fā)戰(zhàn)略研究報告》1991年根據(jù)《全國國土總體規(guī)劃綱要》開始編制《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》1995年《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》完成并正式提交1996年人大八屆四次會議通過的《關于國民經(jīng)濟的社會發(fā)展“九五”計劃和2000年遠景規(guī)劃綱要》明確指出：“加強海洋資源調查開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護海洋環(huán)境2003年2003年國務院印發(fā)《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，全國海洋經(jīng)濟增長目標到2005年續(xù)表2

時間海洋開發(fā)規(guī)劃事項2006年12月胡錦濤同志在中央經(jīng)濟工作會議上提出的陸地與海洋“同時”規(guī)劃,“扶持海洋經(jīng)濟的發(fā)展”的方針2008年經(jīng)國務院批準，國家海洋局于2月21日發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》。這是新中國成立以來第一次發(fā)布海洋領域總體規(guī)劃。自此我國掀起海洋經(jīng)濟之風，迎來藍色崛起之路2011年9月16日，發(fā)布了《國家“十二五”海洋科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》；11月1日，亞太經(jīng)合組織（APEC）海洋可持續(xù)發(fā)展中心在北京成立2012年12月3日，“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃獲批出臺2013年4月11日，國家海洋局正式發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》注：表2根據(jù)國家海洋局網(wǎng)站最新發(fā)布數(shù)據(jù)整理編制。

1.3穩(wěn)定性不同

海洋功能區(qū)劃主要根據(jù)自然屬性編制，各級海洋功能區(qū)劃的編寫一經(jīng)完成就具穩(wěn)定性，并且其本身就具法律效力。因而在相當長的時間內如無特殊必要，不能輕易更改。而海洋開發(fā)規(guī)劃是在一定的時間跨度上進行的，要求有超前性。 并且分為短期規(guī)劃和長期規(guī)劃，“遠近”或“虛實”結合。海洋開發(fā)規(guī)劃的計劃性特點要求它富有彈性、靈活性，是滾動變化的。海洋開發(fā)規(guī)劃可能有不同的方案可供選擇，但選擇的只是最優(yōu)方案，方案一旦與現(xiàn)實要求不符時立即要進行調整，因而規(guī)劃是動態(tài)發(fā)展的 [2] 。2海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃的聯(lián)系

endprint

2.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎

區(qū)劃具有法律效力，即規(guī)定了在已區(qū)劃的海域應該適宜開發(fā)什么，而不適宜開發(fā)什么，并且禁止開發(fā)什么。海洋功能區(qū)劃走在前頭，是一項基礎性、前期性、宏觀的工作，為海洋開發(fā)規(guī)劃提供了科學依據(jù)。例如山東省政府日前頒布實施的《山東省海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》，就明確說明“對不按《區(qū)劃》批準和使用海域的，批準文件無效” [3]。

2.2規(guī)劃是區(qū)劃基礎上進一步的工作

海洋開發(fā)規(guī)劃依托海洋功能區(qū)劃展開。在實際開發(fā)過程中也就明確了哪里適合建什么項目，哪些資源可開發(fā)，哪些資源作保留。海洋開發(fā)規(guī)劃的各個子計劃，如海濱土地資源開發(fā)、生物資源開發(fā)、旅游開發(fā)、海島開發(fā)、海灘開發(fā)等等，都是基于區(qū)劃工作而展開的。

2.3都遵循海洋生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展原則

《中華人民共和國海域使用管理法》第十一條規(guī)定海洋功能區(qū)劃須遵守保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用原則。這為合理開發(fā)利用海洋和保護海洋生態(tài)環(huán)境提供了制度的保障，也是與世界海洋事業(yè)接軌的體現(xiàn)。2013年發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》意義重大，其中多個章節(jié)涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護，并著重強調了進行海洋環(huán)境監(jiān)測與評價的重要性。3海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的聯(lián)系海域使用管理指國家為了保護海洋資源和生態(tài)環(huán)境，確保海域資源的科學、合理利用，而對持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用?；顒铀扇〉目刂菩袨?[1] 。主要體現(xiàn)海域國有原則，杜絕資源浪費和流失，目前包括海域使用權屬管理制度、海域使用審批制度、海域有償使用制度等。

3.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎，也是管理的前提

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，海域使用須符合《全國海洋功能區(qū)劃》。區(qū)劃有一定的主次順序，一旦出現(xiàn)多個產(chǎn)業(yè)、多個項目競爭一塊海域時，海域使用管理機構應該依據(jù)區(qū)劃的功能順序來安排和協(xié)調，明晰優(yōu)先使用權。這樣就可以有力地解決一些海域使用沖突。所以海洋功能區(qū)劃是海洋環(huán)境保護的根據(jù)，同時也是海域使用管理的依據(jù)。

3.2管理是區(qū)劃和規(guī)劃后的具體控制行為

海域使用管理的短期目標是構建海域有償使用管理制度和確定海域使用權屬等規(guī)范用海問題，達到經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益和諧促進。長期目標則是保護海洋環(huán)境、合理開發(fā)資源，即開發(fā)和保護結合管理，使海洋和陸地乃至整個生態(tài)保持平衡 [4] 。

綜上所述，海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的關系如圖1所示。

圖1海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域

使用管理三者關系圖

4處理好三者關系的幾點思路

4.1加強區(qū)劃實施的各方面建設

一是加強基礎設施建設，科學的區(qū)劃離不開各種海洋勘查和監(jiān)測，需要增加相關的硬件配備，強化海洋功能區(qū)劃的理論、方法和技術手段研究，制定或修訂海洋功能區(qū)劃有關技術方面的國家標準和行業(yè)標準；二是加強基礎設施建設，推進科技創(chuàng)新與隊伍建設，建立國際合作交流平臺，借鑒國外海洋空間區(qū)劃的先進經(jīng)驗和方式；三是加強整個社會對海洋區(qū)劃對海洋事業(yè)發(fā)展的重要影響力的認識，提高對海洋開發(fā)與保護的前瞻意識，為充分、合理地開發(fā)利用海洋空間和資源，有效保護海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎。

4.2加強規(guī)劃的協(xié)調性和可行性

海洋開發(fā)規(guī)劃需兼顧全局利益、長遠利益與生態(tài)效益，國家層面給予充分的指導與支持，地方層面則可級級攜手進行海洋開發(fā)與規(guī)劃工作，以保持高度統(tǒng)一。全國都要高度重視區(qū)劃與規(guī)劃的關系，對于不按區(qū)劃編制的規(guī)劃不予以通過，對不按區(qū)劃和規(guī)劃要求使用海域的，嚴格按照法律處理。發(fā)展海洋事業(yè)，必不可少的準備就是描繪規(guī)劃藍圖，須強化海洋規(guī)劃的落實和監(jiān)管，防止各級各類海洋規(guī)劃“重編寫、輕落實”的情況。加強規(guī)劃的可行性，即提高措施的有效性，需要加強海洋政策研究，健全政策運行機制，建立規(guī)劃實施監(jiān)督檢查制度，使得涉海部門間各司其職。并應當充分發(fā)揮民智，積極聽取各類專家的建議，建立和完善海洋管理的公眾參與機制，形成促進海洋事業(yè)發(fā)展的合力。

4.3全面提高海域使用管理水平

海域使用管理是在區(qū)劃的前提下，按照規(guī)劃的內容指向運用海域使用權屬管理制度、海域有償使用制度、海域使用審批制度等手段進行。穩(wěn)固區(qū)劃與規(guī)劃的成果，就要全面提高海域使用管理水平。一方面，必須堅持依法管理，強化海域使用、海島保護、礦產(chǎn)資源、港口及海上交通、海洋漁業(yè)等管理，審批項目用海必須以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)。不斷完善以海洋功能區(qū)劃和海洋開發(fā)規(guī)劃為基礎的管制制度，切實提高前兩者的權威性和約束性，嚴禁任何形式的違法用海項目。另一方面，加大海洋開發(fā)利用活動的執(zhí)法監(jiān)察力度，規(guī)范海洋開發(fā)秩序，并在各沿海省市進行有計劃有組織的專項執(zhí)法行動，搭建聯(lián)動的海洋活動監(jiān)測平臺，進行實時監(jiān)測海域使用狀況。

參考文獻：

[1] 全國科學技術名詞審定委員會網(wǎng)站[EOL].http://www.cnctst.gov.cn/，2013-01-11

[2]朱堅真.海洋區(qū)劃與規(guī)劃[M].北京:海洋出版社,2008:36-41

[3]周雁凌,季英德,董若義.山東海洋功能區(qū)劃實施 不按區(qū)劃批準和使用海域的,批文無效[N].中國環(huán)境報,2012-12-21:1

[4]頓光宇,張勇.海洋功能區(qū)劃與海洋發(fā)展規(guī)劃關系的研究[J].海洋開發(fā)與管理, 2001(2):38-39

The Relationship among Marine Functional Zoning, Development

Planning and Management on Sea Area Use HUANG Danli

(Economic & Management School, Marine Economy & Management Research Center,

Guangdong Ocean University, Zhanjiang, 524088, China)

Abstract：The basic of marine development planning is functional zoning, and they both are the premise of using and management of sea areas. Further, management on sea areas use is of practical activities in the sea of effective control.At present, the further development of marine economy and management depend on clarifying the relationship of the above three. This article analysis the difference and the relation from multiple perspectives, and then proposed some ideas of this issue as following: first is plan and practice of Functional-Zoning and Development-Planning must be strengthened; the second is Management on Sea Area Use should be raised in an all-round way.

Key words：Marine; Functional Zoning; Development Planning; Management on Sea Area Use; Law Enforcement of Marine

（收稿日期：2013-10-08）

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2.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎

區(qū)劃具有法律效力，即規(guī)定了在已區(qū)劃的海域應該適宜開發(fā)什么，而不適宜開發(fā)什么，并且禁止開發(fā)什么。海洋功能區(qū)劃走在前頭，是一項基礎性、前期性、宏觀的工作，為海洋開發(fā)規(guī)劃提供了科學依據(jù)。例如山東省政府日前頒布實施的《山東省海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》，就明確說明“對不按《區(qū)劃》批準和使用海域的，批準文件無效” [3]。

2.2規(guī)劃是區(qū)劃基礎上進一步的工作

海洋開發(fā)規(guī)劃依托海洋功能區(qū)劃展開。在實際開發(fā)過程中也就明確了哪里適合建什么項目，哪些資源可開發(fā)，哪些資源作保留。海洋開發(fā)規(guī)劃的各個子計劃，如海濱土地資源開發(fā)、生物資源開發(fā)、旅游開發(fā)、海島開發(fā)、海灘開發(fā)等等，都是基于區(qū)劃工作而展開的。

2.3都遵循海洋生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展原則

《中華人民共和國海域使用管理法》第十一條規(guī)定海洋功能區(qū)劃須遵守保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用原則。這為合理開發(fā)利用海洋和保護海洋生態(tài)環(huán)境提供了制度的保障，也是與世界海洋事業(yè)接軌的體現(xiàn)。2013年發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》意義重大，其中多個章節(jié)涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護，并著重強調了進行海洋環(huán)境監(jiān)測與評價的重要性。3海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的聯(lián)系海域使用管理指國家為了保護海洋資源和生態(tài)環(huán)境，確保海域資源的科學、合理利用，而對持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用海活動所采取的控制行為 [1] 。主要體現(xiàn)海域國有原則，杜絕資源浪費和流失，目前包括海域使用權屬管理制度、海域使用審批制度、海域有償使用制度等。

3.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎，也是管理的前提

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，海域使用須符合《全國海洋功能區(qū)劃》。區(qū)劃有一定的主次順序，一旦出現(xiàn)多個產(chǎn)業(yè)、多個項目競爭一塊海域時，海域使用管理機構應該依據(jù)區(qū)劃的功能順序來安排和協(xié)調，明晰優(yōu)先使用權。這樣就可以有力地解決一些海域使用沖突。所以海洋功能區(qū)劃是海洋環(huán)境保護的根據(jù)，同時也是海域使用管理的依據(jù)。

3.2管理是區(qū)劃和規(guī)劃后的具體控制行為

海域使用管理的短期目標是構建海域有償使用管理制度和確定海域使用權屬等規(guī)范用海問題，達到經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益和諧促進。長期目標則是保護海洋環(huán)境、合理開發(fā)資源，即開發(fā)和保護結合管理，使海洋和陸地乃至整個生態(tài)保持平衡 [4] 。

綜上所述，海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的關系如圖1所示。

圖1海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域

使用管理三者關系圖

4處理好三者關系的幾點思路

4.1加強區(qū)劃實施的各方面建設

一是加強基礎設施建設，科學的區(qū)劃離不開各種海洋勘查和監(jiān)測，需要增加相關的硬件配備，強化海洋功能區(qū)劃的理論、方法和技術手段研究，制定或修訂海洋功能區(qū)劃有關技術方面的國家標準和行業(yè)標準；二是加強基礎設施建設，推進科技創(chuàng)新與隊伍建設，建立國際合作交流平臺，借鑒國外海洋空間區(qū)劃的先進經(jīng)驗和方式；三是加強整個社會對海洋區(qū)劃對海洋事業(yè)發(fā)展的重要影響力的認識，提高對海洋開發(fā)與保護的前瞻意識，為充分、合理地開發(fā)利用海洋空間和資源，有效保護海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎。

4.2加強規(guī)劃的協(xié)調性和可行性

海洋開發(fā)規(guī)劃需兼顧全局利益、長遠利益與生態(tài)效益，國家層面給予充分的指導與支持，地方層面則可級級攜手進行海洋開發(fā)與規(guī)劃工作，以保持高度統(tǒng)一。全國都要高度重視區(qū)劃與規(guī)劃的關系，對于不按區(qū)劃編制的規(guī)劃不予以通過，對不按區(qū)劃和規(guī)劃要求使用海域的，嚴格按照法律處理。發(fā)展海洋事業(yè)，必不可少的準備就是描繪規(guī)劃藍圖，須強化海洋規(guī)劃的落實和監(jiān)管，防止各級各類海洋規(guī)劃“重編寫、輕落實”的情況。加強規(guī)劃的可行性，即提高措施的有效性，需要加強海洋政策研究，健全政策運行機制，建立規(guī)劃實施監(jiān)督檢查制度，使得涉海部門間各司其職。并應當充分發(fā)揮民智，積極聽取各類專家的建議，建立和完善海洋管理的公眾參與機制，形成促進海洋事業(yè)發(fā)展的合力。

4.3全面提高海域使用管理水平

海域使用管理是在區(qū)劃的前提下，按照規(guī)劃的內容指向運用海域使用權屬管理制度、海域有償使用制度、海域使用審批制度等手段進行。穩(wěn)固區(qū)劃與規(guī)劃的成果，就要全面提高海域使用管理水平。一方面，必須堅持依法管理，強化海域使用、海島保護、礦產(chǎn)資源、港口及海上交通、海洋漁業(yè)等管理，審批項目用海必須以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)。不斷完善以海洋功能區(qū)劃和海洋開發(fā)規(guī)劃為基礎的管制制度，切實提高前兩者的權威性和約束性，嚴禁任何形式的違法用海項目。另一方面，加大海洋開發(fā)利用活動的執(zhí)法監(jiān)察力度，規(guī)范海洋開發(fā)秩序，并在各沿海省市進行有計劃有組織的專項執(zhí)法行動，搭建聯(lián)動的海洋活動監(jiān)測平臺，進行實時監(jiān)測海域使用狀況。

參考文獻：

[1] 全國科學技術名詞審定委員會網(wǎng)站[EOL].http://www.cnctst.gov.cn/，2013-01-11

[2]朱堅真.海洋區(qū)劃與規(guī)劃[M].北京:海洋出版社,2008:36-41

[3]周雁凌,季英德,董若義.山東海洋功能區(qū)劃實施 不按區(qū)劃批準和使用海域的,批文無效[N].中國環(huán)境報,2012-12-21:1

[4]頓光宇,張勇.海洋功能區(qū)劃與海洋發(fā)展規(guī)劃關系的研究[J].海洋開發(fā)與管理, 2001(2):38-39

The Relationship among Marine Functional Zoning, Development

Planning and Management on Sea Area Use HUANG Danli

(Economic & Management School, Marine Economy & Management Research Center,

Guangdong Ocean University, Zhanjiang, 524088, China)

Abstract：The basic of marine development planning is functional zoning, and they both are the premise of using and management of sea areas. Further, management on sea areas use is of practical activities in the sea of effective control.At present, the further development of marine economy and management depend on clarifying the relationship of the above three. This article analysis the difference and the relation from multiple perspectives, and then proposed some ideas of this issue as following: first is plan and practice of Functional-Zoning and Development-Planning must be strengthened; the second is Management on Sea Area Use should be raised in an all-round way.

Key words：Marine; Functional Zoning; Development Planning; Management on Sea Area Use; Law Enforcement of Marine

（收稿日期：2013-10-08）

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2.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎

區(qū)劃具有法律效力，即規(guī)定了在已區(qū)劃的海域應該適宜開發(fā)什么，而不適宜開發(fā)什么，并且禁止開發(fā)什么。海洋功能區(qū)劃走在前頭，是一項基礎性、前期性、宏觀的工作，為海洋開發(fā)規(guī)劃提供了科學依據(jù)。例如山東省政府日前頒布實施的《山東省海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》，就明確說明“對不按《區(qū)劃》批準和使用海域的，批準文件無效” [3]。

2.2規(guī)劃是區(qū)劃基礎上進一步的工作

海洋開發(fā)規(guī)劃依托海洋功能區(qū)劃展開。在實際開發(fā)過程中也就明確了哪里適合建什么項目，哪些資源可開發(fā)，哪些資源作保留。海洋開發(fā)規(guī)劃的各個子計劃，如海濱土地資源開發(fā)、生物資源開發(fā)、旅游開發(fā)、海島開發(fā)、海灘開發(fā)等等，都是基于區(qū)劃工作而展開的。

2.3都遵循海洋生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展原則

《中華人民共和國海域使用管理法》第十一條規(guī)定海洋功能區(qū)劃須遵守保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用原則。這為合理開發(fā)利用海洋和保護海洋生態(tài)環(huán)境提供了制度的保障，也是與世界海洋事業(yè)接軌的體現(xiàn)。2013年發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》意義重大，其中多個章節(jié)涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護，并著重強調了進行海洋環(huán)境監(jiān)測與評價的重要性。3海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的聯(lián)系海域使用管理指國家為了保護海洋資源和生態(tài)環(huán)境，確保海域資源的科學、合理利用，而對持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用?；顒铀扇〉目刂菩袨?[1] 。主要體現(xiàn)海域國有原則，杜絕資源浪費和流失，目前包括海域使用權屬管理制度、海域使用審批制度、海域有償使用制度等。

3.1區(qū)劃是規(guī)劃的基礎，也是管理的前提

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，海域使用須符合《全國海洋功能區(qū)劃》。區(qū)劃有一定的主次順序，一旦出現(xiàn)多個產(chǎn)業(yè)、多個項目競爭一塊海域時，海域使用管理機構應該依據(jù)區(qū)劃的功能順序來安排和協(xié)調，明晰優(yōu)先使用權。這樣就可以有力地解決一些海域使用沖突。所以海洋功能區(qū)劃是海洋環(huán)境保護的根據(jù)，同時也是海域使用管理的依據(jù)。

3.2管理是區(qū)劃和規(guī)劃后的具體控制行為

海域使用管理的短期目標是構建海域有償使用管理制度和確定海域使用權屬等規(guī)范用海問題，達到經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益和諧促進。長期目標則是保護海洋環(huán)境、合理開發(fā)資源，即開發(fā)和保護結合管理，使海洋和陸地乃至整個生態(tài)保持平衡 [4] 。

綜上所述，海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域使用管理三者的關系如圖1所示。

圖1海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃與海域

使用管理三者關系圖

4處理好三者關系的幾點思路

4.1加強區(qū)劃實施的各方面建設

一是加強基礎設施建設，科學的區(qū)劃離不開各種海洋勘查和監(jiān)測，需要增加相關的硬件配備，強化海洋功能區(qū)劃的理論、方法和技術手段研究，制定或修訂海洋功能區(qū)劃有關技術方面的國家標準和行業(yè)標準；二是加強基礎設施建設，推進科技創(chuàng)新與隊伍建設，建立國際合作交流平臺，借鑒國外海洋空間區(qū)劃的先進經(jīng)驗和方式；三是加強整個社會對海洋區(qū)劃對海洋事業(yè)發(fā)展的重要影響力的認識，提高對海洋開發(fā)與保護的前瞻意識，為充分、合理地開發(fā)利用海洋空間和資源，有效保護海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎。

4.2加強規(guī)劃的協(xié)調性和可行性

海洋開發(fā)規(guī)劃需兼顧全局利益、長遠利益與生態(tài)效益，國家層面給予充分的指導與支持，地方層面則可級級攜手進行海洋開發(fā)與規(guī)劃工作，以保持高度統(tǒng)一。全國都要高度重視區(qū)劃與規(guī)劃的關系，對于不按區(qū)劃編制的規(guī)劃不予以通過，對不按區(qū)劃和規(guī)劃要求使用海域的，嚴格按照法律處理。發(fā)展海洋事業(yè)，必不可少的準備就是描繪規(guī)劃藍圖，須強化海洋規(guī)劃的落實和監(jiān)管，防止各級各類海洋規(guī)劃“重編寫、輕落實”的情況。加強規(guī)劃的可行性，即提高措施的有效性，需要加強海洋政策研究，健全政策運行機制，建立規(guī)劃實施監(jiān)督檢查制度，使得涉海部門間各司其職。并應當充分發(fā)揮民智，積極聽取各類專家的建議，建立和完善海洋管理的公眾參與機制，形成促進海洋事業(yè)發(fā)展的合力。

4.3全面提高海域使用管理水平

海域使用管理是在區(qū)劃的前提下，按照規(guī)劃的內容指向運用海域使用權屬管理制度、海域有償使用制度、海域使用審批制度等手段進行。穩(wěn)固區(qū)劃與規(guī)劃的成果，就要全面提高海域使用管理水平。一方面，必須堅持依法管理，強化海域使用、海島保護、礦產(chǎn)資源、港口及海上交通、海洋漁業(yè)等管理，審批項目用海必須以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)。不斷完善以海洋功能區(qū)劃和海洋開發(fā)規(guī)劃為基礎的管制制度，切實提高前兩者的權威性和約束性，嚴禁任何形式的違法用海項目。另一方面，加大海洋開發(fā)利用活動的執(zhí)法監(jiān)察力度，規(guī)范海洋開發(fā)秩序，并在各沿海省市進行有計劃有組織的專項執(zhí)法行動，搭建聯(lián)動的海洋活動監(jiān)測平臺，進行實時監(jiān)測海域使用狀況。

參考文獻：

[1] 全國科學技術名詞審定委員會網(wǎng)站[EOL].http://www.cnctst.gov.cn/，2013-01-11

[2]朱堅真.海洋區(qū)劃與規(guī)劃[M].北京:海洋出版社,2008:36-41

[3]周雁凌,季英德,董若義.山東海洋功能區(qū)劃實施 不按區(qū)劃批準和使用海域的,批文無效[N].中國環(huán)境報,2012-12-21:1

[4]頓光宇,張勇.海洋功能區(qū)劃與海洋發(fā)展規(guī)劃關系的研究[J].海洋開發(fā)與管理, 2001(2):38-39

The Relationship among Marine Functional Zoning, Development

Planning and Management on Sea Area Use HUANG Danli

(Economic & Management School, Marine Economy & Management Research Center,

Guangdong Ocean University, Zhanjiang, 524088, China)

Abstract：The basic of marine development planning is functional zoning, and they both are the premise of using and management of sea areas. Further, management on sea areas use is of practical activities in the sea of effective control.At present, the further development of marine economy and management depend on clarifying the relationship of the above three. This article analysis the difference and the relation from multiple perspectives, and then proposed some ideas of this issue as following: first is plan and practice of Functional-Zoning and Development-Planning must be strengthened; the second is Management on Sea Area Use should be raised in an all-round way.

Key words：Marine; Functional Zoning; Development Planning; Management on Sea Area Use; Law Enforcement of Marine

（收稿日期：2013-10-08）

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