試論“社會福利”一詞的多義性

陳魯南

試論“社會福利”一詞的多義性

陳魯南

在當下，社會福利是一個經(jīng)常被引用、卻又有些語義含混、指向不清的概念。比如，作為我國政府職能之一的“社會福利”與西方福利國家所謂的“社會福利”是否等同？由民政部門社會福利口執(zhí)行的一系列制度，如孤兒基本生活費、高齡老人津貼、殘疾人兩項補貼等，是屬于“福利”還是屬于“救助”？“養(yǎng)老服務”“兒童保護”與傳統(tǒng)的“老年福利工作”“兒童福利工作”之間是什么關系？福利經(jīng)濟學等理論中的“社會福利”概念對我國的政策設計又有哪些可供借鑒的內(nèi)容？筆者擬結合個人學習與實踐，對這個多義詞作簡要探討。

一、“社會福利”之源起

“福利”這兩個字在我國古代典籍中曾經(jīng)出現(xiàn)過。如東漢末年的哲學家仲長統(tǒng)在其文章里有“是使奸人擅無窮之福利，而善士掛不赦之罪辜”；唐代文學家韓愈在與友人的信中亦有“何有去圣人之道……以求福利也！”但究其含義，就如同史書中關于“慈善”的用法一樣，仍是按照兩個單字來用，分別指“財富”和“利益”，并未構成一個獨立的詞匯和概念。

作為專有名詞的“福利”是在19世紀末20世紀初，隨著“法律”“人文”“社會學”等一批社科詞匯自日本傳入中國。日本的語言文字系統(tǒng)原本受中國文言文影響甚深；明治維新之后，在與西方進行深入交流的過程中，日本人利用許多漢語中原有的語素創(chuàng)造出新的概念，用以翻譯和描繪來自另一世界的新事物，“福利”即其中之一。

而日本人使用的“福利”指向的是哪種新事物呢？這就涉及到當時歐洲列強所處的發(fā)展階段。19世紀的英法德諸國內(nèi)，正是工人運動蓬勃興起、一浪高過一浪的時候，各國統(tǒng)治者一方面鎮(zhèn)壓，一方面懷柔，以讓“全體國民擁有體面的生活”為口號，采取了一些改善社會公眾生活狀態(tài)的措施；其中，即使強硬如鐵血首相的俾斯麥，亦著手實施了勞動保險、老年保險等制度。于是，英文中的“welfare”、德文中的“wohlfahrt”概念都開始形成和普及。這些概念的直譯應當是“好事兒”“好狀態(tài)”。而日本學者在翻譯這些名詞的時候，抓住其“與民增福添利”的主旨，結合漢語詞匯，譯作“福利”。

這一名詞傳入中國后，常被革命家們使用，以喚起民眾的權利意識。如黨早期的領袖瞿秋白同志，在其批判空想社會主義的文章里就有：“工人應當用別一種方法達到自己的福利，建設人類將來最光明的新社會?！睂O中山先生在闡述民生思想時說：“蓋國家之設施，利益所及，仍為國民福利，非如少數(shù)人之壟斷……”毛澤東主席在《論聯(lián)合政府》里也談到：“發(fā)展工業(yè)，建設國防，福利人民，求得國家的富強……” 逐漸地，知識界和新聞界也開始使用。金陵大學在當時還設立了兒童福利等專業(yè)。

至于將“社會”加諸“福利”之前開始于南京國民政府。1927年南京國民政府成立后，其機構中設立了勞工福利科、兒童福利科、社會保險科等部門，后又在社會部下設社會福利司。據(jù)專家們考證，這是我國政治制度史上第一次使用“社會福利”的概念作為政府機構名稱。究其含義，應是負責社會公眾的福利。新中國成立之初，內(nèi)務部民政司的職能中亦有社會福利一項。

二、作為一種“救濟”措施的社會福利

需要注意的是，“福利”概念在形成之初就處于一種名實分離的狀態(tài)。以歐洲為例，名義上，“福利”指向對全體國民體面生活的打造，是一種錦上添花的行為；但實際執(zhí)行中，無論是英國的伊麗莎白濟貧法，還是俾斯麥早期的執(zhí)政政策，都是以照顧小眾困難群體為目標，是一種雪中送炭式的制度。這顯然與當時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關，政府的財力尚不足以為普羅大眾提供支持，只有先從最需要的群體做起；而在彼時的英德諸國，鰥寡孤獨、老弱病殘是一個為數(shù)不少的群體，以解決這部分人的溫飽、醫(yī)養(yǎng)等生存需要為方向，是最符合邏輯的做法。

同樣，日本、韓國、中國效仿西方建立現(xiàn)代政府后，最初實行的社會福利制度，也是保障少數(shù)困難群體的基本生活為主。如前述國民政府設立的社會福利司，其財政資金的使用方向，是“育幼、養(yǎng)老、救災、恤貧、贍給殘廢”。也就是說，這一階段的社會福利就是一種救濟制度。

在新中國建立后，黨和政府經(jīng)常直接將救濟與福利并提，二者的同一性更為明顯。如1950年4月，時任政務院副總理、中央政法委員會主任董必武同志曾在有關會議上作題為《新中國的救濟福利事業(yè)》的報告，對建國后的貧民救濟、流民改造、孤兒孤老精神病人收容等工作進行總結，并指出：“經(jīng)過這番整理，中國人民的社會救濟福利事業(yè)才能腳踏實地地向著完全符合于人民大眾的利益前進！”1951年，內(nèi)務部召開全國城市救濟福利工作會議，提出了當時的“社會救濟福利工作的方針和任務”，包括“組織貧民生產(chǎn)自救，對喪失勞動能力的孤老殘疾及特殊困難的貧民予以必要的救濟”等；其中，生產(chǎn)自救工作又催生了“社會福利生產(chǎn)”的概念——這是由內(nèi)務部在1956年提出的，指的是由政府組織貧民、游民和有勞動能力的殘疾人從事勞動生產(chǎn)這一工作。此后，我國政府在社會福利方面基本是以建設社會福利事業(yè)單位（包括社會福利院、兒童福利院等）和社會福利生產(chǎn)單位（即各類社會福利企業(yè)）為兩條主線，并進入了一個快速發(fā)展期。不幸的是，“文革”中內(nèi)務部被取消，這一事業(yè)遭到重大打擊。1978年，內(nèi)務部恢復設立并更名為民政部，社會福利事業(yè)再度開啟新的征程，特別是1979年全國城市社會救濟福利工作會議的召開，明確了當時的工作方向，直接推動了事業(yè)的浴火重生。但總的來講，從建國初期到20世紀80年代這段時間內(nèi)，我國政府實施的社會福利是以無依無靠、饑寒交迫的人群為對象，以保障他們的基本生活為內(nèi)容，與救濟是同一個概念。

假如從行政機構的名稱嬗變來觀察，“福利”與“救濟”在這一階段的難舍難分體現(xiàn)的更為明顯。前文曾述及，建國初期，內(nèi)務部曾設社會司負責社會福利工作。而1953年，內(nèi)務部又設立救濟司，并將社會福利工作中涉及農(nóng)村的部分交給該司。1955年，國務院則批準內(nèi)務部將社會司改稱城市救濟司，救濟司改稱農(nóng)村救濟司；1958年，又因職能變化，將前者調整為城市社會福利司，后者為農(nóng)村救濟福利司；1959年第五次全國民政會議后，二者分別稱城市救濟社會福利司、農(nóng)村救濟社會福利司；1964年，又分別改稱城市社會福利司、農(nóng)村救濟福利司，直至內(nèi)務部撤銷。1978年民政部設立，內(nèi)設機構亦包括城市社會福利司和農(nóng)村社會救濟司。實際上，從這當中不僅看到了兩個概念的緊密聯(lián)系與互相通用，更可注意到計劃經(jīng)濟與城鄉(xiāng)二元結構的影子。

三、“福利”與“救濟”的漸行漸遠

20世紀80年代以后，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，以及相應的社會結構的變化，中央在如何更好地維護人民基本權益上形成了新的思路，政府行政職能中的“福利”與“救濟”也開始出現(xiàn)分離。標志性事件是1985年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》的發(fā)布，其中第一次提出了社會保障的概念，并將之分為社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置四部分。1988年國務院機構改革時，民政部即取消城市社會福利司、農(nóng)村社會救濟司，設立的新機構中則有救災救濟司、社會福利司。

1993年，黨的十四屆三中全會再次提出，我國要建立多層次的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障，繼續(xù)將救濟與福利分置。2004年，黨的十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，第一次將“社會救濟”的表述改為“社會救助”。此后，在黨的中央全會或全國代表大會發(fā)布的多個重要文獻中，社會救助、社會福利都被提及，并同時作為社會保障體系的組成部分被提出。

名稱使用的不同只是表象，如果從供給主體、供給范圍、供給方式等角度來看待這兩種制度，其漸行漸遠的趨勢更加明顯。

在供給主體上，社會救助和社會福利都是我國政府為社會公眾提供的基本公共服務，這一點上并無不同。

在供給范圍或者說供給對象上，當下二者已出現(xiàn)差別。當前的社會救助制度是以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主體，兼及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等方面；在救助對象的選擇上，基本是以家庭收入、財產(chǎn)情況等嚴格的經(jīng)濟條件作為準入門檻。而由民政系統(tǒng)社會福利戰(zhàn)線執(zhí)行的孤兒基本生活費、高齡老人津貼、重度殘疾人護理補貼等制度，均是以身份而非經(jīng)濟條件來確定支持對象，如符合“父母雙亡、未滿十八周歲”的兒童即可申領孤兒基本生活費，在二十多個省份老人年過八旬就能得到當?shù)卣慕蛸N，與其貧富狀況無關。

在供給方式上，二者的分野則更為明顯。社會救助基本是以資金給付為主；社會福利則分為津貼和服務兩項，除前述的“發(fā)錢”的制度外，還有大量的社會福利服務機構存在。特別是上世紀90年代末“社會福利社會化”戰(zhàn)略的提出，各種社會力量也加入到機構建設中來；而近年來養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，使得社會力量的參與又掀起了一個高潮。國營、民辦及混合型機構共同構成了一個多元化的服務體系，并為全社會創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。

此外，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，二者之間還有一個“量”的區(qū)別，救助是幫助其對象達到基本的生活水平，而福利是在國民既定的生活水平之上，盡力提高對象的生活質量，甚至在提高國民素質、優(yōu)化勞動力成本等方面發(fā)生作用。當然，這一點以我國當前所處的社會發(fā)展階段而言，尚無法充分體現(xiàn)——這也是我國的社會福利制度與以英國、北歐為代表的“福利國家”所不同的地方。

四、下一步的發(fā)展方向

綜上可以看出，“社會福利”在現(xiàn)代漢語語境中出現(xiàn)時，最早是作為學術概念，隨即發(fā)展為政府職能和行政制度，其內(nèi)涵和外延緊隨社會發(fā)展階段特別是政府行政實踐的變化而變化。在許多國家，社會福利的發(fā)展都經(jīng)過了從覆蓋小眾人群到普惠大眾人群的過程。目前發(fā)達國家已經(jīng)完成了這一進程，我國則正處在從小眾逐步轉向大眾的過程中。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，即便是給予大眾的福利，不同的國家也采用了不同的模式。比如美國、澳大利亞等，強調政府在福利供給中只需承擔有限責任，只要避免出現(xiàn)社會不良狀態(tài)即可，形成了低標準的所謂自由主義福利模式；德國、法國、意大利等，強調個人獲得的福利要與其作出的貢獻掛鉤，形成了不高不低的所謂合作主義福利模式；英國和北歐諸國則以身份為前提，認為只要是該國公民就應當獲得政府提供的津貼和服務，形成了高標準的所謂福利國家模式。

我國的社會福利事業(yè)發(fā)展，下一步應走向哪一種模式呢？筆者以為，這要結合構成福利的“津貼”和“服務”兩個系統(tǒng)各自的特點來討論。福利津貼作為一項制度安排，必須要落實到特定的公共財政支出上——“津貼”就是“要花錢”，并且只有政府是出錢的，因此津貼項目的設立，必須以經(jīng)濟和財力的可持續(xù)增長為前提。而福利服務作為一項有著多元主體參與的事業(yè)，其發(fā)展不僅可以滿足服務對象的需求，還可創(chuàng)造就業(yè)崗位并拉動消費。因此，可再次回顧和總結“社會福利社會化”成功經(jīng)驗，以此為基礎，把“社會福利服務化”作為下一步的中短期目標，既努力增加人民群眾的獲得感，又為經(jīng)濟發(fā)展做出顯著貢獻。

作者單位：（民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司 ）