依法推進(jìn)江蘇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展
——《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》解讀

鈕學(xué)興

依法推進(jìn)江蘇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展
——《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》解讀

鈕學(xué)興

2015年12月4日，江蘇省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），2016 年3月1日起施行，這是江蘇省首部由省人大通過(guò)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)。

出臺(tái)背景

江蘇于1986年進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)早13年，是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化的省份，也是全國(guó)老齡化程度最高的省份。2015年底，全省60周歲以上老年人口達(dá)到1648.3萬(wàn)，比全國(guó)高5個(gè)百分點(diǎn)。目前，江蘇老年人口呈現(xiàn)基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢和失能比例高的特點(diǎn)。江蘇省委、省政府把加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、完善養(yǎng)老服務(wù)體系作為保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措。目前，全省已建成各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2568家，其中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)223家，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1226家，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)1119家。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)已占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的半壁江山。全省共有各類養(yǎng)老床位58萬(wàn)張，其中，機(jī)構(gòu)床位44.5萬(wàn)張，社區(qū)居家養(yǎng)老床位13.5萬(wàn)張，千名老人擁有床位數(shù)達(dá)35.2張。

《條例》的制定和實(shí)施，將有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)和政策措施制度化、法治化，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以法治方式全面推進(jìn)全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，對(duì)解決養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面存在的突出問(wèn)題、完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作、更好地滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求具有積極的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

條例特點(diǎn)

制定《條例》是加快完善江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，增進(jìn)老年人幸福的重要保證，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)大消費(fèi)和就業(yè)的有效抓手，也是完善社會(huì)治理體制、強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能的有力舉措。《條例》的內(nèi)容不局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，也不單單著眼于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，而是對(duì)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的全面布局和頂層立法設(shè)計(jì)。綜合來(lái)看，《條例》有以下特點(diǎn)：

一是定位準(zhǔn)?！稐l例》從江蘇基本省情和實(shí)際出發(fā)，對(duì)江蘇特色養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，確立了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展”的養(yǎng)老服務(wù)體系框架，明確了居家養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵外延、功能作用，明確了政府支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，建立了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)制度，加強(qiáng)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的糾紛處理和風(fēng)險(xiǎn)防范，提出了大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這些制度安排，將江蘇省委、省政府關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的方針政策上升為人大意志，將全省發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的有效經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，將各級(jí)政府部門(mén)保障老年人合法權(quán)益的職責(zé)上升為法規(guī)責(zé)任，使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)工作納入法制化軌道，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障?！稐l例》明確將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體布局中統(tǒng)籌規(guī)劃；更加清晰地界定了政府、社會(huì)、市場(chǎng)和家庭四方的養(yǎng)老責(zé)任和互補(bǔ)機(jī)制，統(tǒng)籌發(fā)揮好政府和市場(chǎng)主體作用，努力構(gòu)建綜合施策、多措并舉、共同應(yīng)對(duì)的發(fā)展格局；確定了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的優(yōu)先領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，政府建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。這些制度安排和規(guī)范，將省委、省政府關(guān)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為根本性、穩(wěn)定性的法規(guī)制度，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的精神，反映了廣大人民群眾的新期待。

二是理念新?！稐l例》全面運(yùn)用了最新的工作總結(jié)和理論研究成果。（1）共享的新理念。突出廣覆蓋、?；?、托底線，努力實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老公共服務(wù)均等化。（2）統(tǒng)籌的新思維。統(tǒng)籌居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、護(hù)理床位與普通床位、城市與農(nóng)村、民辦與公辦，硬件與軟件、管理與服務(wù)、權(quán)利與責(zé)任定位，將全省養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展引入科學(xué)、健康和可持續(xù)的發(fā)展軌道。（3）改革的新要求?！稐l例》適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)要求，以改革創(chuàng)新的理念來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)領(lǐng)域的發(fā)展。如，建立服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)組織誠(chéng)信檔案，接受社會(huì)查詢；建立志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄激勵(lì)機(jī)制；推動(dòng)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度等。（4）開(kāi)放的新思路。養(yǎng)老護(hù)理員入職補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估、外埠老年人落戶、適老住區(qū)建設(shè)和改造、物業(yè)公司參與養(yǎng)老等條款均有所突破。（5）政府的新作為?！稐l例》為政府主導(dǎo)本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供了法律依據(jù)，要求政府制定專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，增加財(cái)政投入，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、直接補(bǔ)貼、提供服務(wù)等方式，強(qiáng)化了政府托底及基本公共服務(wù)職能。（6）人才隊(duì)伍建設(shè)的新支撐。免費(fèi)培訓(xùn)，對(duì)護(hù)理人員補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)支持高校、中等職業(yè)學(xué)校等設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才。（7）社會(huì)參與的新動(dòng)力。地方各級(jí)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、提供補(bǔ)貼、金融支持等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)組織，并推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施公建民營(yíng)，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)效率，充分發(fā)揮社會(huì)力量在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的主體作用。（8）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新導(dǎo)向?！稐l例》鼓勵(lì)發(fā)展品牌化、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)組織，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)特色產(chǎn)業(yè)基地。對(duì)采取先進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)新能力強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)組織給予獎(jiǎng)勵(lì)。（9）制度化的新安排。對(duì)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作出了全面、系統(tǒng)的制度性安排。

三是內(nèi)容實(shí)?！稐l例》求真務(wù)實(shí)，操作性強(qiáng)，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持、扶持內(nèi)容多且具體、實(shí)在，為今后全省養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。《條例》共計(jì)9章64條7000多字，內(nèi)容涵蓋規(guī)劃和建設(shè)、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、人才培養(yǎng)和激勵(lì)、扶持和優(yōu)惠政策、監(jiān)督和管理、法律責(zé)任等，也是全國(guó)同類養(yǎng)老服務(wù)條例中內(nèi)容最全的法規(guī)?！稐l例》著力從法規(guī)層面解決養(yǎng)老服務(wù)中存在的問(wèn)題、補(bǔ)足養(yǎng)老服務(wù)短板、加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)扶持力度，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理、提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。如：為了確保養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃、政策和資金的落實(shí)，《條例》明確：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立并完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系。為了確保養(yǎng)老服務(wù)資金的落實(shí)，《條例》要求：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)本行政區(qū)域老年人口自然增長(zhǎng)情況等因素，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的財(cái)政投入。為了確保優(yōu)惠政策落到實(shí)處，《條例》詳細(xì)明確了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用水、用電、用氣、用熱，按照居民生活類價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；有線電視基本維護(hù)費(fèi)按照當(dāng)?shù)鼐用裼脩艚K端收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)減半收取。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施安裝電話、有線電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)免收一次性接入費(fèi)。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)加大優(yōu)惠力度。

四是要求嚴(yán)?！稐l例》要求嚴(yán)格，約束性條款多，鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性要求少，獎(jiǎng)勵(lì)大，處罰重。《條例》要求民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老服務(wù)投訴舉報(bào)制度，公布投訴舉報(bào)電話、郵箱；對(duì)公民、法人和有關(guān)組織的投訴舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)核實(shí)處理?！稐l例》明確審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)政府投資舉辦或者接受政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并依法向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。價(jià)格主管部門(mén)依法開(kāi)展價(jià)格管理監(jiān)督，及時(shí)查處未落實(shí)收費(fèi)優(yōu)惠規(guī)定等價(jià)格違法行為?！稐l例》還對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多種違法行為作出處罰規(guī)定，最高給予罰款10萬(wàn)元；對(duì)違法騙取補(bǔ)助資金或者社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的行為作出處罰規(guī)定，除追回之外，還可處以非法所得2倍以下的罰款。

五是標(biāo)準(zhǔn)高。主要體現(xiàn)在《條例》條款的標(biāo)準(zhǔn)高，在規(guī)劃、建設(shè)、補(bǔ)貼、扶持、人才隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督管理等方面都提出了較高的標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)新建小區(qū)和老小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房的標(biāo)準(zhǔn)，提出了每百戶擁有20和15平方米以上的最低要求；城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為老年人建立健康檔案，開(kāi)展健康管理，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)信息共享等。為了推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，《條例》強(qiáng)調(diào)省標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)納入地方標(biāo)準(zhǔn)編制計(jì)劃，加強(qiáng)地方養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定工作，促進(jìn)提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。為了推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化，《條例》要求民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立老年人口基本信息管理系統(tǒng)，完善老年人信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人信息的動(dòng)態(tài)管理，并主動(dòng)征詢老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，提供養(yǎng)老服務(wù)供給信息。又如，為推進(jìn)適老社區(qū)改造，《條例》要求設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)老舊住宅區(qū)的坡道、樓梯扶手、電梯等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的無(wú)障礙改造。為了保證老人遷徙自由，《條例》要求外埠老年人到子女所在城市與子女共同生活的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在戶口安置、醫(yī)保結(jié)算、公共交通、進(jìn)入公園等方面給予便利。

條例亮點(diǎn)

《條例》為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施用地，可以依法使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地。經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施用地，依法辦理有償用地手續(xù)，優(yōu)先保障供應(yīng)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，對(duì)符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他養(yǎng)老服務(wù)組織給予相應(yīng)的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。《條例》還鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)組織投保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)，為入住老年人投保意外傷害保險(xiǎn)。

《條例》為社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了新的政策?！稐l例》規(guī)定地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、提供補(bǔ)貼、金融支持等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他養(yǎng)老服務(wù)組織；或者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托管理、承包經(jīng)營(yíng)、合資合作等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)政府投資建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

政府通過(guò)貸款貼息、直接融資補(bǔ)貼、融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧?，引?dǎo)信貸資金和社會(huì)資金投向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)組織拓展融資渠道，支持通過(guò)發(fā)行債券、證券等渠道融資。支持金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。支持保險(xiǎn)資金通過(guò)全資、股權(quán)合作、股權(quán)投資、投資信托基金等方式，促進(jìn)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。

《條例》進(jìn)一步激勵(lì)和扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。《條例》明確要鼓勵(lì)發(fā)展品牌化、連鎖化的養(yǎng)老服務(wù)組織?？h級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大扶持力度，完善市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。同時(shí)，要求鼓勵(lì)發(fā)展品牌化、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)組織，鼓勵(lì)合理規(guī)劃、建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)特色產(chǎn)業(yè)基地。對(duì)采用先進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)新能力強(qiáng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)組織，可以按照省有關(guān)規(guī)定給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

《條例》推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)療相結(jié)合的新措施。《條例》明確提出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身規(guī)模，在內(nèi)部依法設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生室、醫(yī)務(wù)室等衛(wèi)生設(shè)施，也可以與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，為入住老年人提供醫(yī)療服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備康復(fù)設(shè)備或者設(shè)置康復(fù)區(qū)，開(kāi)展專業(yè)化康復(fù)服務(wù)。衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予支持，并提供便利。符合條件的內(nèi)設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和老年護(hù)理院等向人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)申請(qǐng)納入相關(guān)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的定點(diǎn)結(jié)算范圍的，人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)將其納入。

《條例》鼓勵(lì)高素質(zhì)專業(yè)人才進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。《條例》提出，建立高等學(xué)校和職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生的入職獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼制度。對(duì)取得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格并從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作的人員，按照相應(yīng)等級(jí)，由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）財(cái)政按照省有關(guān)規(guī)定給予一次性補(bǔ)貼。對(duì)在本省連續(xù)從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作滿五年的高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生，由縣級(jí)以上地方財(cái)政給予一次性入職獎(jiǎng)勵(lì)。

（作者系江蘇省民政廳副廳長(zhǎng)）