減稅：中國(guó)的復(fù)雜性

高培勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

減稅：中國(guó)的復(fù)雜性

高培勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

在當(dāng)前的中國(guó)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無(wú)疑是一個(gè)使用頻率頗高的概念。當(dāng)論及如何進(jìn)行這一改革，特別是政府該如何去推動(dòng)這一改革時(shí)，人們開(kāi)出的基本藥方無(wú)非兩類(lèi)：簡(jiǎn)政放權(quán)和減稅。前者屬于改革層面、需要?jiǎng)佑酶母锎胧┘右詫?shí)現(xiàn)，后者則往往被歸之于政策層面，在有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的抉擇中體現(xiàn)出來(lái)。鑒于前者的實(shí)施不免觸動(dòng)利益格局，亦非短期所能見(jiàn)效，而后者主要限于政策調(diào)整，又可以在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生效應(yīng)，于是，減稅便被作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首選舉措，甚至被當(dāng)作解決眼下問(wèn)題的通用療法。

然而，沉下心來(lái)，置身于當(dāng)下中國(guó)的國(guó)情和稅情，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際的情形真不似上述的議論那般簡(jiǎn)單，其復(fù)雜性可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。

減稅自然涉及對(duì)中國(guó)稅負(fù)狀況的評(píng)估。國(guó)際通用的稅負(fù)狀況評(píng)估指標(biāo)，就是宏觀稅負(fù)——稅收收入在同年GDP中的占比。一旦使用這一指標(biāo)評(píng)估中國(guó)的稅負(fù)狀況，首先遇到的一件麻煩事，就是“對(duì)口徑”——須將“宏觀稅負(fù)”調(diào)整改造為“宏觀稅費(fèi)負(fù)”。

這是因?yàn)?，目前政府向納稅人所征收的收入，并不都稱(chēng)作稅。除了稅收之外，還有各種各樣的收費(fèi)、基金、罰款，等等。政府所編列的預(yù)算，也不僅僅是一般公共預(yù)算。除了一般公共預(yù)算收入，還有政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入。面對(duì)如此多的政府收入形式、如此多的政府預(yù)算收入種類(lèi)，究竟該將哪一塊兒或哪幾塊兒計(jì)入宏觀稅負(fù)指標(biāo)的分子項(xiàng)，歷來(lái)是有爭(zhēng)論的。出于不同的考慮，基于不同的立場(chǎng)，有人傾向于“窄口徑”——只將名義上叫做稅的政府收入計(jì)入宏觀稅負(fù)范圍；有人偏好“中口徑”——僅將一般公共預(yù)算收入計(jì)入宏觀稅負(fù)范圍；還有人堅(jiān)持“寬口徑”——將所有政府收入全部計(jì)入宏觀稅負(fù)范圍。三種不同口徑的爭(zhēng)論持續(xù)了多年，人們對(duì)于中國(guó)宏觀稅負(fù)水平究竟處于世界哪一檔次的認(rèn)識(shí)始終處于混沌狀態(tài)，中國(guó)也始終沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的、有廣泛認(rèn)同度的宏觀稅負(fù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

令人欣慰的是，隨著新預(yù)算法于2015年1月正式實(shí)施，有關(guān)宏觀稅負(fù)口徑問(wèn)題的爭(zhēng)論似乎可以就此告一段落。不同于老預(yù)算法，新預(yù)算法明確規(guī)定，所有政府收支都需進(jìn)入預(yù)算，政府預(yù)算是由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成的統(tǒng)一體。上述四類(lèi)政府預(yù)算收入，在性質(zhì)上都系政府向納稅人征收的收入，其間唯一的差別僅在于名稱(chēng)或形式，故而，將各種形式、各種稱(chēng)謂的所有政府收入全部計(jì)入宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)范圍，已成順乎改革規(guī)律和人類(lèi)歷史發(fā)展規(guī)律之舉。

一旦以寬口徑的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估中國(guó)的稅負(fù)狀況，會(huì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，以2014年為例，名義上稱(chēng)作稅的政府收入來(lái)源和以其他名稱(chēng)標(biāo)列的政府收入來(lái)源之比，大約為53：47。稅收之外的政府收入來(lái)源規(guī)模如此之大，讓其游離于宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)范圍之外，不僅妨礙中國(guó)稅負(fù)狀況的恰當(dāng)評(píng)估，而且更易造成政府宏觀決策的失真。為了避免此類(lèi)事再度發(fā)生，或者為了徹底斷絕此類(lèi)事再度發(fā)生的邏輯鏈條，將各種非稅的收入來(lái)源統(tǒng)稱(chēng)為“費(fèi)”，從而將“宏觀稅負(fù)”指標(biāo)調(diào)整改造為“宏觀稅費(fèi)負(fù)”指標(biāo)，以“宏觀稅費(fèi)負(fù)”作為評(píng)估中國(guó)稅負(fù)狀況的適用指標(biāo)，無(wú)疑是非常必要的。

按照2014年的數(shù)字計(jì)算，將稅收收入和各種非稅收入，或者，將一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入合并并剔除其中的重復(fù)計(jì)算部分，全部政府收入規(guī)模為225 570億元，占同年GDP的比重為35．42%。這一數(shù)字，相對(duì)于工業(yè)化國(guó)家39%左右的平均稅負(fù)，在當(dāng)今世界處于中等偏上水平。

不僅如此，減稅還牽涉到減誰(shuí)的稅以及減什么稅的抉擇。這是因?yàn)椋愂帐且粋€(gè)統(tǒng)稱(chēng)，它是由不同人繳納的稅和不同性質(zhì)的稅所組成的。在當(dāng)下的中國(guó)，這兩方面都具有顯著的國(guó)情和稅情特點(diǎn)。

就前者來(lái)說(shuō)，以2014年為例，在總額為119 158億元的全國(guó)稅收收入中，來(lái)自于國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、股份公司、私營(yíng)企業(yè)等企業(yè)所繳納的稅收收入占比超過(guò)90%。而來(lái)自非企業(yè)來(lái)源即自然人居民繳納的稅收收入占比，不足10%。企業(yè)來(lái)源收入與自然人居民來(lái)源收入之比，大致為90∶10。倘若剔除包含在自然人居民來(lái)源收入中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)所繳納的稅收收入份額，則屬于純粹自然人居民來(lái)源的收入占比僅為6%左右。企業(yè)來(lái)源收入與自然人居民來(lái)源收入之比，則大致為94∶6。

如此失衡的稅收收入來(lái)源結(jié)構(gòu)告訴我們，在當(dāng)今世界，盡管中國(guó)的宏觀稅費(fèi)負(fù)僅處于中等偏上水平，但中國(guó)的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)位次卻遠(yuǎn)高于宏觀稅費(fèi)負(fù)位次。拋開(kāi)企業(yè)繳納的稅費(fèi)總要通過(guò)各種渠道轉(zhuǎn)嫁出去之類(lèi)的問(wèn)題暫且不論，可以說(shuō)，中國(guó)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本上是由企業(yè)獨(dú)自挑起的。

就后者而論，仍以2014年為例，在總額為119 158億元的全國(guó)稅收收入中，來(lái)自國(guó)內(nèi)增值稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等間接稅收入的占比達(dá)到64．2%。若再加上具有間接稅特征的地方其他稅種，那么，整個(gè)間接稅收入在全部稅收收入中的占比，超過(guò)70%。而來(lái)自企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等直接稅收入的占比，僅為26．2%。間接稅收入與直接稅收入之比，大致為70∶30?？梢哉f(shuō)，中國(guó)稅收收入的大頭是間接稅。

如此失衡的稅收收入種類(lèi)結(jié)構(gòu)啟示我們，盡管當(dāng)前中國(guó)的宏觀稅費(fèi)負(fù)處于世界中等偏上水平，但中國(guó)稅收的絕大部分可以作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一、堂而皇之地嵌入各種商品和要素的價(jià)格之中。這部分稅收表面上看不見(jiàn)、摸不著，但因其所占份額高，對(duì)商品和要素價(jià)格的影響大，不僅大幅抬高商品和要素價(jià)格水平，降低商品和要素價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)力，而且使得價(jià)格的升降同稅收制度的變化和稅負(fù)水平的高低捆綁在一起，扭曲價(jià)格的正常形成機(jī)制。

進(jìn)一步說(shuō)，由于間接稅與盈虧狀況并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，即便企業(yè)陷入虧損，也要照常繳納間接稅，對(duì)于亟待探索求生之路、走出困境的虧損企業(yè)來(lái)說(shuō)，這無(wú)異于雪上加霜。

一方面是中國(guó)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本由企業(yè)獨(dú)自挑起，另一方面是中國(guó)稅收負(fù)擔(dān)的大頭在于間接稅，站在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的立場(chǎng)上靜觀上述兩種力量的各自作用以及交互影響，不難看到，即便當(dāng)前中國(guó)的宏觀稅費(fèi)負(fù)并未構(gòu)成偏高水平，但跳出總量的局限而深入其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，則無(wú)論從來(lái)源還是種類(lèi)看，都是嚴(yán)重失衡的。這種失衡的結(jié)構(gòu)格局所帶來(lái)的必然結(jié)果，就是相關(guān)納稅人和不同稅類(lèi)、不同稅種之間稅費(fèi)負(fù)水平的畸重畸輕。具體說(shuō)，就是相對(duì)于自然人居民，企業(yè)稅負(fù)畸重；相對(duì)于直接稅，間接稅稅負(fù)畸重。

說(shuō)到這里，可以對(duì)本文的討論小結(jié)如下：

第一，減稅，固然表面上屬于宏觀經(jīng)濟(jì)政策安排范疇，但實(shí)際上是一個(gè)需從政策安排和改革推進(jìn)兩個(gè)層面同時(shí)發(fā)力的事關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。故而，不僅在宏觀經(jīng)濟(jì)政策安排層面，而且在全面深化改革推進(jìn)層面，不僅從需求一側(cè)，而且從供給一側(cè)，全面系統(tǒng)地謀劃好有關(guān)減稅的各種相關(guān)部署，是保證減稅落到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)處的恰當(dāng)選擇。

第二，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的棋局上，不僅要減稅，而且要降費(fèi)。稅費(fèi)機(jī)制在規(guī)范性方面存在巨大差異——稅的規(guī)范性遠(yuǎn)高于費(fèi)，費(fèi)所帶來(lái)的不當(dāng)干擾遠(yuǎn)高于稅，相對(duì)而言，更重要的是降費(fèi)。故而，以新預(yù)算法正式實(shí)施為契機(jī)，將始自于上個(gè)世紀(jì)90年代末期的稅費(fèi)改革繼續(xù)進(jìn)行下去，進(jìn)一步規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，將事半而功倍。

第三，在減稅降費(fèi)的旗幟下，有必要對(duì)涉及的稅費(fèi)項(xiàng)目或種類(lèi)排排隊(duì)，從而明確實(shí)施的先后次序。就稅費(fèi)總體而言，相對(duì)于減稅，降費(fèi)應(yīng)優(yōu)先考慮。就減稅而言，相對(duì)于減自然人居民繳納的稅，減企業(yè)繳納的稅應(yīng)排在前面；相對(duì)于減直接稅，減間接稅屬更佳選擇。換言之，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主要著眼點(diǎn)的減稅操作，應(yīng)當(dāng)也必須將著力點(diǎn)放在降費(fèi)、減企業(yè)稅和減間接稅上。

責(zé)任編輯：李 業(yè)