留守兒童是歷史問題還是現(xiàn)實問題？

李天琪　劉瑜

留守兒童面臨問題重重

留守兒童，2006年第一次出現(xiàn)在國務院相關(guān)文件中，時至今日已經(jīng)是第十個年頭。2014年，全國人大常委會針對《未成年人保護法》進行執(zhí)法檢查時，專門把留守流動兒童問題作為重點問題，并在執(zhí)法檢查報告中向國務院及相關(guān)部門提出整改建議，國務院今年也已經(jīng)頒布了解決留守兒童問題的文件。

2016年全國兩會前夕，國務院發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，要從源頭上改變“兒童進不了城，父母回不去鄉(xiāng)”的無奈現(xiàn)實，實現(xiàn)“到2020年兒童留守現(xiàn)象明顯減少”的目標。這是第一份系統(tǒng)性明確未成年人保護政策措施和工作機制的國務院文件。這也意味著，國家治理層面對留守兒童問題有了系統(tǒng)考慮和制度安排。民政部也就此專門成立了“未成年人（留守兒童）保護處”，全國農(nóng)村留守兒童摸底排查工作也在緊張籌備推進中。雖然，國家層面不斷出現(xiàn)新的舉措，但是，留守兒童是中國社會發(fā)展的階段性問題，涉及方方面面，短時間內(nèi)難以根本解決。

為此，3月26日上午，天津大學法學院召開“留守兒童、流動兒童面臨的社會問題與法律對策”研討會。來自最高人民法院、最高人民檢察院、民政部、全國婦聯(lián)、中國關(guān)心下一代工作委員會、團中央等單位實務部門的代表以及院校的專家學者共同交流研討。

天津大學法學院院長孫佑海主持會議時強調(diào)：“留守兒童和流動兒童既是歷史問題，也是現(xiàn)實問題，更是關(guān)系到未來的問題，直接影響國家發(fā)展和社會穩(wěn)定。解決留守兒童和流動兒童問題不但要靠法律，也要靠制度?！眹疑鐣彝バ璩珊狭?/p>

《中國家庭發(fā)展報告2015》一書中顯示：“廣大農(nóng)村留守兒童普遍處于‘生活上缺人照應，行為上缺人管教，學習上缺人輔導的‘三缺狀態(tài)?！眻蟾嬷械倪@句話揭示了留守兒童除了物質(zhì)匱乏之外更大的危機——缺少關(guān)愛。

民政部社會事務司副司長倪春霞指出，解決留守兒童問題需要明確幾個重要關(guān)系：一，家庭責任和政府責任的關(guān)系。應強調(diào)父母的監(jiān)護責任，有無父母監(jiān)護和最后未成年人是否走上犯罪道路，關(guān)聯(lián)性非常大。二，心理關(guān)愛和緊急保護的關(guān)系。遇到緊急情況和嚴重情況時，應強制報告給公安機關(guān)，公安機關(guān)通知父母必須返回，否則就指定監(jiān)護人，然后再送到民政部門。這種緊急保護的方式，也是為了防止極端事件的發(fā)生。三，流出地和流入地的關(guān)系，這兩個地區(qū)都要負起責任。四，政府力量和社會力量的關(guān)系，要齊抓共管。五，各個部門的關(guān)系，要形成合力。

“留守兒童和流動兒童群體是一段時期以來中國經(jīng)濟發(fā)展進程中的特殊產(chǎn)物，它打破了人們原有生存方式和家庭親情的平衡狀態(tài)，使未成年子女處于部分或全部失去監(jiān)護的危險境地中。這種生存狀態(tài)與我國全面建成小康社會的發(fā)展方向相違背?！弊罡呷嗣駲z察院高級檢察官劉雅清在會上指出。她建議：制定《兒童福利法》或《留守、流動兒童保護條例》，在操作層面全面規(guī)定對各類兒童的保護，將留守流動兒童保護系列政策提升至國家法制的層面；建立政府對公益組織的專門管理機制，盡快出臺《政府購買兒童保護服務辦法》，并開通國家級政府購買兒童保護服務招投標平臺；增加外出打工人員家庭責任評估制度，村委會或社團組織通過評估，認為父母一方或雙方不宜外出的，應當勸阻，并輔以必要的幫扶手段，切實保障兒童不因貧困或父母不負責任而失去監(jiān)護。

中國法學會研究部副主任彭伶專注于對民法的研究，她提煉出當前民法總則修改的意見稿中存在幾個問題：一是監(jiān)護人的選擇?，F(xiàn)在對監(jiān)護人資格的規(guī)定是非常模糊的，沒有作詳細規(guī)定。另外，雖規(guī)定了委托監(jiān)護，但是對“他人”的資格也沒有作詳細規(guī)定。二是對于不履行監(jiān)護職責的責任規(guī)定得非常模糊，承擔什么樣的責任沒有明確。三是對監(jiān)護人資格的恢復沒有規(guī)定限制條件，有哪些不得恢復的情況沒有規(guī)定。例如，監(jiān)護人曾經(jīng)實施了暴力行為，危及被監(jiān)護人的人身安全，如果隨意恢復其監(jiān)護資格，那么未成年人受到傷害之后將很難彌補。彭伶指出，在保護留守流動兒童方面，不能只強調(diào)家庭和父母的責任，而應當強化國家責任，應當成立必要的機構(gòu)并且撥付款項來幫助父母更好地履行監(jiān)護權(quán)。

完善未成年司法體系迫在眉睫

留守兒童在成長過程中由于各方面的原因，導致一系列的心理行為問題和障礙，以至于近年來出現(xiàn)越來越多的留守兒童犯罪現(xiàn)象。因此，我國未成年人司法體系的完善也迫在眉睫。研討會上，“未成年人司法問題”，也成了嘉賓們討論的熱點。

自1984年我國成立第一個少年法庭以來，通過改革創(chuàng)新，我國少年司法審判工作取得顯著成就。最高人民法院研究室巡視員馬東介紹，目前，我國有著完善的少年司法制度特別是少年審判制度，在打擊侵害未成年人犯罪和審判未成年人犯罪方面也取得了突出的成績。另外，刑法修正案和刑訴法修改中，大量吸收了少年審判實踐中改革創(chuàng)新的經(jīng)驗，如法庭教育、圓桌審判、案后回訪、幫教、社會報告制度、前科封存、合適成年人參與訴訟、心理疏導與測評等，為有關(guān)立法、修法提供了經(jīng)驗。同時，培養(yǎng)出了一支與少年審判相適應、秉持“一切為了孩子、為了一切孩子、為了孩子的一切”理念的法官隊伍。并積極推動了社會各界和有關(guān)部門對少年特別是對留守兒童、流動兒童的關(guān)愛，對未成年人保護體系的健全作出貢獻。但是，馬東指出，少年司法審判目前也存在一些突出的問題，受多方面因素的影響，各地少年審判在組織機能、隊伍建設(shè)、審判理念、受案范圍、司法結(jié)果和社會保障等方面差異較大。

中國人民大學教授陳衛(wèi)東針對未成年人犯罪偵查問題作了發(fā)言，他指出，對未成年人犯罪實施司法保護，特別要注重從偵查制度人手?，F(xiàn)階段，我國未成年案件偵查過程中仍存在著一些問題，包括專業(yè)化程度不足、法律援助質(zhì)量堪憂、案件偵查不能滿足及時性要求、程序性制裁措施缺乏、未成年犯罪嫌疑人羈押率偏高幾大問題。他希望下一步能完善相關(guān)制度，以體現(xiàn)對被追訴未成年人的司法和人文關(guān)懷。

“解決未成年人保護和犯罪預防問題，應當把握‘一個核心、兩個關(guān)鍵、幾個重點問題。”北京師范大學教授宋英輝介紹，“一個核心”，是要把未成年人保護和犯罪預防在觀念和行動上作為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。未成年人的數(shù)量大，問題多，接下來要研究具體措施，將未成年人的問題作為各級黨政績效考評的重要內(nèi)容。“兩個關(guān)鍵”，一是要完善法律體系、健全制度。宋英輝指出，現(xiàn)行法律太分散且剛性不足。制度也亟須健全，如兒童福利問題、監(jiān)護問題、政府責任問題、家庭教育問題、未成年人犯罪的處理等，否則很多工作就無法推進。二是要解決好專門機構(gòu)問題。首先是公檢法司沒有整合職能，涉及未成年人保護的職能部門太分散。民政、婦聯(lián)、共青團、衛(wèi)生等部門都涉及未成年人保護，但是沒有整合和協(xié)調(diào)。宋英輝說：“有一塊‘短板上不去，整個水平就上不去，也容易造成責任推卸。所以，一定要有一個牽頭的政府機構(gòu)，能夠協(xié)調(diào)各個相關(guān)部門?！薄皫讉€重點問題”是指將未成年人保護問題作為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的宏觀問題，做頂層設(shè)計，在此之下重點解決幾個突出的問題，比如不良行為、校園暴力、留守流動兒童早期干預、涉嫌犯罪的轉(zhuǎn)向問題等。

2015年年底，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室正式成立，這意味著檢察機關(guān)四級未成年人檢察機構(gòu)組織體系基本構(gòu)建完成。該辦公室一處處長張寒玉說，最高檢成立了專門機構(gòu)，可以看出最高檢對這項工作非常重視，已經(jīng)以未成年人這個特殊主體為標準來整合所有的檢察職能。

我國農(nóng)村留守兒童、城鎮(zhèn)流動兒童約1億人，父母關(guān)愛的缺乏，家庭教育的缺失，生活、心理的孤獨和社會不良因素的引誘等，由此所引發(fā)的社會問題不容忽視。留守、流動兒童問題事關(guān)國家未來、社會穩(wěn)定和國家安全，應當引起全社會的高度重視。衷心希望“到2020年兒童留守現(xiàn)象明顯減少”的目標如期實現(xiàn)，讓骨肉不再分離，讓我們的孩子快樂、健康成長。